黄奇帆

  我深信,浦东新区这块创新开放的热土会永远朝气蓬勃、生机盎然。

浦东的精神就是创新

 

WDCM上传图片

  黄奇帆,1952年生,浙江诸暨人。 现任中共重庆市委副书记、市长。 曾任上海市经济信息中心主任,市委副秘书长,市政府副秘书长,市体改委副主任,市经委主任,市工业工作党委副书记等职。1990年6月至1994年9月,先后任上海市人民政府浦东开发办公室副主任,上海市浦东新区管委会副主任。

 

WDCM上传图片

1990年7月,浦东开发办领导在商讨浦东开发规划(左起: 李佳能、沙麟、杨昌基、黄奇帆)

  我是在浦东开发开放之初,自告奋勇向朱镕基同志当面请求加入拓荒队伍的。 有关浦东,从我的角度,有五件事印象深刻,至今记忆犹新。

 

  浦东开发的战略创新

 

  第一件事,是朱镕基、吴邦国、黄菊等市委、市政府领导所定下来的浦东开发战略。

  浦东的开发战略有别于20世纪80年代特区的开发战略,体现了创新精神。 现在回头看这个战略,好像很正常,但那个时候是无中生有想出来的,代表了一种境界、一种有战略远见的气魄。 浦东最值得珍贵的东西,一个是全市16字的发展战略,另外浦东本身也有个16字的战略。 第一个16字战略"开发浦东,振兴上海,服务全国,走向世界",是1990年叫响的。 相比繁华的浦西,当时浦东还是一个不毛之地,非常农村化。 浦东开发启动的时候,市委、市政府已经想清楚浦东不仅是一个开发区的开发,而是东西联动的开发,浦东开发的成功不在于浦东的成功,而在于整个上海的发展,并成为国家的中心。 上海的发展不仅仅是为了上海,而是要带动全国、服务全国、走向世界,这个意境代表了中国新一轮改革开放的序幕。 如果站在国家角度想这件事,很容易这么想,但是站在上海的角度考虑,具体到浦东开发的时候,提出这样的战略,是十分睿智、也是十分难能可贵的。 现在回头想想当时这个战略,不管从政治、经济、方法论哪个角度,都觉得得体,它绝对推动了浦东开发,推动了 90年代中国上海的崛起。

  第二个16字战略归结到浦东的具体开发,叫做"金融先行,贸易兴市,基础铺路,工业联动",这也同样非常睿智。

  80年代特区主要是以工业为主的开发区开发,如果浦东也按这样的思路,无非是给优惠政策,鼓励工商企业,搞一些工业项目开发区,再搞一些基础设施、房地产。 但在浦东这么一块基本是农村的土地上,当时想到的不是工业先行,不是开发区先行,而是充分运用大上海的优势,推动"金融先行",这很难能可贵。 然后"贸易兴市",光有金融没有贸易也是不行的。 城市化还要有基础设施建设,所以"基础铺路"。 这个"基础铺路"不光是道路的意思,而是广义的各类基础设施,包括机场、过江大桥、杨高路内环线、港口等。工业发展当然也是内在要求、必然要求,所以是"工业联动"。 按这个话来说,浦东的开发,并不是只想到工业的发展,而是工业、金融、商贸联动发展,二三产业比翼齐飞。 这不是今天把随机发展出来的符合经济规律的历史事实概括为几个帽子,而是当时就提出了这个战略, 20年后回头看,当然正确,而且取得不错的效果,不得不说那一代人真正是敢想敢做、有思维的、有创新能力的创业者。

  我记得1991年春节,邓小平同志专题听取浦东开发的情况,我当时参加了汇报会议。 朱镕基同志向小平同志汇报时说,我们浦东开发的战略是"金融先行,贸易兴市,基础铺路,工业联动"这16个字。 小平同志听后说:"金融很重要,是现代经济的核心。 金融搞好了,一着棋活,全盘皆活。 上海过去是金融中心,是货币自由兑换的地方,今后也要这样搞。 中国的金融要在世界上有地位,首先要从上海做起。"老人家这段着名的话,是跟着"金融先行"这段话出来的。 没有浦东开发的这个战略,没有朱镕基同志用这么一句话开场汇报,老人家也许就没有机会发出这个伟大的、导向性的金融论断。 这个论断对今天中国的金融发展都有意义。 因此,关于浦东的战略,怎么高度评价都不为过。

 

  "不特而特,特中有特,比特区还特"的政策定位

 

  第二件事情,对浦东的政策,朱镕基同志当时有个绝妙的归纳— — —浦东新区不叫特区,而叫新区,新区新区,不特而特,特中有特,比特区还特。

  我记得住这句话,因为当时朱镕基同志是市长,我作为浦东开发办搞政策的副主任,他定这些事、说这些话的时候,我都在他旁边。1990年,他到我国香港、新加坡去,反复说这句话。 当时很多人有疑问,认为中央还没给浦东那么开放的政策,否则怎么不叫浦东特区,而叫浦东新区啊? 面对这样的疑问,我负责搞政策的当然要准备一下,总结一些想法和概念,内部讨论的时候,得到朱镕基同志确认,后来对外就变成了宣传口径。 浦东波澜壮阔、气势澎湃的发展,和这个"比特区还特"的政策有很大关系。

  20世纪80年代,我国的开放先后搞了20多个沿海经济技术开发区、五个特区。 上海也搞了漕河泾、闵行、虹桥三个经济技术开发区。浦东没叫特区,新区到底算什么? 我们自己给新区一个定义,就是所有经济技术开发区所具有的十大政策,浦东通通都有,都可操作;所有五个特区在1990年以前确定的九大政策,浦东都有;所有的经济技术开发区和特区都没有的五大政策,浦东也有。

  开发区的十大政策: 一是区内生产性"三资"企业所得税减按15% 的税率计征,经营 10 年以上的,获利年起"两免三减半"。 二是允许外商在区内投资兴建机场、港口等能源、交通项目,并对所得税实行"五免五减半"。 三是凡当年出口产值达当年企业产值 70% 以上的,减按 10% 征收所得税。 此外,对外商投资高新技术产业给予税收优惠延时政策。 四是"三资"企业将税后利润再投资于开发区,期限在五年以上的,退还 40% 的再投资部分已纳税税款。 五是外商将开发区企业分得利润汇出境外的免征所得税。 六是区内企业进口自用的生产管理资料所需进口的维修零配件予以免税。 七是区内企业为制造外销产品而进口的原材料等予以免税。 八是区内行政机关、事业单位等机构进口自用合理数量的建筑材料、办公用品、管理设备的予以免税。九是区内企业生产的出口产品免征出口税。 十是建设开发区基础设施所需进口的机器、设备和其他基建物资予以免税。

  特区的九项政策:一是在五个特区内,中资企业所得税减按 15%计征。 二是允许特区内企业具有较高的留汇比例,同时企业可以有现汇账户和额度账号。 三是从非特区收购的半成品、原材料,在特区加工增值 20% 以上的,视同特区产品,享受出口关税免征和外汇留成优惠等特区政策。 四是外贸经营权限上,除了"三资"企业都有自营产品的进出口经营权外,特区内的国营企业也可以有自营产品的进出口经营权。 五是在特区兴建固定资产投资项目,可以免征投资方向税。 六是特区投资规模另加一块,信贷指标也另加一块。 七是特区内从事金融行业的外资企业,企业所得税按 15% 计征,并从获利年度起,实行

  "一免两减半"。 八是开办特区的头五年,新增财政收入全部留于特区建设。 九是户口进入、物价制定等管理办法上的优惠政策。

  作为浦东新区独有的五大政策,一是允许外国企业开办百货商店、超市等第三产业。 在 20 世纪 90 年代,这是一项突破性很大的政策,特区一般是允许外资开工厂,百货店的原材料、商品从国外进口,百货商店一般都是连锁的,它会把中国的产品采购了不仅在百货商店里卖,还可以在上海的店里卖,当然也可以成批量地卖到外国去,帮助我们出口。 这个概念现在听听是好事,但当时任何一个外贸公司成立都是要国家批的,外贸进口权、出口权都要许可证、各种单证,还要有配额,所以开个百货店是不得了的。 二是外资可以开办银行、财务公司、保险公司等金融机构。 三是允许上海设立证券交易所,为浦东开发自行审批发行人民币股票和 B 种股票。 四是在浦东新区外高桥设立了中国开放度最大的保税区,也就是自由贸易区。 五是扩大上海市有关浦东新区项目审批的五个方面权限。 特别是在投资项目审批上,浦东审批权是 2 亿美元以下。 当时的情况是 3 000 万美元以上项目要报国家计委、经贸委审批, 2 亿美元以上报国务院审批。 所以浦东不能忘记中央给了很多特殊政策,而且这些政策意义深远。

  1990 年,在小平同志南方谈话的推动下,党中央、国务院在浦东开发一启动时就给浦东五大政策,同时还把开发区的十大政策和特区的九大政策一股脑儿地给了上海,这个气魄大得不得了。 因此,对于浦东新区而言,开发区、特区的十条、九条我都有,特区没有的五条我还有,那么,"不特而特,特中有特,比特区还特"是恰如其分。 所以,浦东不叫特区叫新区,这个话就是这么来的。 现在回过头来看,当时给浦东的五项独有政策,是各国在 WTO 里约定必须开放的服务贸易条款。 20世纪 90 年代中后期,这些改革在中国沿海逐步推开扩大; 2001 年,中国进了 WTO ,这五项政策在整个中国全面推开。 浦东先于全国 5 — 10年打了前站,可以说为中国进入 WTO 进行了先行探索并取得了经验。

  1990 年给浦东的特殊政策最突出的是外高桥保税区,中文叫保税区,英文叫自由贸易区。 当时,朱镕基同志把外高桥保税区翻译为Free Trade Zone ,那是他自己直接用英文翻的。 朱镕基同志说,我们对内中文名字叫保税区,对外英文名字就叫自由贸易区,而不要把保税区直译为 Free Duty Zone 。 当时,保税区里面涵盖的政策就是按 WTO框架下的自由贸易区来设定的。 如果具体展开的话,我 1991 年专门写过一篇文章,就是讲关于保税区政策的,那里面我把全世界 WTO 框架下的自由贸易区的东西归纳了以后,有用的拼在一起,报中央批准。那时候的人比较浪漫,没什么清规戒律。

  我到重庆十多年了,作为重庆市长,我认为上海有许多了不起的经济成果、改革开放成果,其中之一就是外高桥保税区。2010年的外高桥,10平方公里,一年做了1万亿人民币的贸易额,进出口的贸易额是1000亿美元,形成的税收是1000亿人民币,有20万人就业,有1万个企业,里面有500万平方米的写字楼,包括一些窗口。这堆数字孤零零地看,看不出什么,横向做个比较,整个上海一年5000多亿美元进出口,那可是6000多平方公里的大上海的进出口。 但是外高桥10平方公里就有1000亿美元。上海的税收,如果证交所不算,上海全部正常税收5000亿元,而外高桥10平方公里有100亿元。外高桥保税区占整个上海五分之一的贸易,五分之一的税收。再做个比较,全国有17个保税区,16个保税区的贸易量总和、税收总和等于外高桥。

  今天,自由贸易区的时代已经到来。 中央提出要"加快自由贸易区建设",改革市场准入、海关监管、检验检疫等管理体制,加快环境保护、投资保护、政府采购、电子商务等新议题谈判,形成面向全球的高标准自由贸易区网络。 过去,外高桥保税区为上海在 WTO 框架下货物贸易为主体的自贸区建设做出了积极的探索,奠定了良好基础。 现在,国家又赋予上海在以服务贸易为主体的双边、多边、区域、次区域开放合作而形成的自由贸易协定( FTA )框架下先行探索,拓展自贸区的范围,增添更多先行先试政策,将推动上海再次引领全国进入更加开放的境界,我由衷地为上海高兴。

 

  收支平衡、投融资健康的开发模式

 

  第三件事情,是浦东开发时的一整套没有留下巨额债务的资本积累方式。 这个开发是绝对的市场化,但又绝对的政府导向化,是政府的平台,但政府不举债。 整个中国的投资平台可能都和浦东的模式有点渊源,但在别人那边可能就变大数额负债平台了。 浦东没有成为政府负债平台,而且最后市场化了,几大公司上千亿的债务里面没有政府负债,都是上市公司债务。 浦东开发没有说花了1000亿就借了1000亿,最后财政要破产。 浦东的财政从1990年到2000年,直到现在,始终能够良性循环。 浦东的开发不是泡沫性的开发、债务透支的开发,而是收支平衡、投融资健康的开发。

  这件事是被逼出来的,也是成功的。1990年6月,朱镕基同志去了我国香港、新加坡,考察了新加坡的裕廊开发区,回来当天住到上海石化在青浦的招待所,把黄菊同志叫去,他当时是常务副市长、浦东开发领导小组组长,也把我、杨昌基、沙麟、李佳能几个人一起找去了。那时候浦东开发刚启动,挂了牌,什么事还没干起来。 朱镕基同志说,浦东开发,没有政府主导的几百亿的基础设施的起步投入是不可能成功的,但是我没这么多钱,我只能给你们一个亿。 在1990年的上海,一个亿算是巨款了。 他还说,裕廊总投资100亿美元,基础开发就花了10多亿美元。 裕廊才10平方公里,浦东很大,有几百平方公里,开发的话至少要搞三个开发公司,每个开发公司都是上百亿元的开发,但是我没有多少钱,我只能给你们一个亿,每个开发公司3000万元作为开办费,还有1000万元是浦东开发办自己运作的成本。 然后他跟我说,黄奇帆,你负责把这三个开发公司组建起来,组建的开发公司不能是皮包公司,一启动就要有几十亿的资金,有资本的能量,才能把开发区搞起来。

  我回来后想了一个星期,把三大公司的规划、方案做好,同时把三大公司掌门人推荐名单想好,报给黄菊同志,他同意了。 朱镕基同志说要成立外高桥、金桥、陆家嘴三个公司,一个公司里有哪些部门,多大范围,怎么个体制,都要想清楚。 公司谁来开发? 当时掌门人有五个人选,除阮延华、王安德、朱晓明三个外,还要两个。 我们那时候的工作效率高,三天内把人头、公司等就这样定了。 这些方案我们都写得出来,我们文字能力、思路都还可以,当时说弄就弄起来了。 之后跟着就调人,王安德是房地产系统的,朱晓明是纺织系统的,阮延华是闵行开发区的。 当时我报给黄菊同志五个人,他让我把五个人都找来跟他面试。 面试的时候我在旁边。 黄菊同志问一些问题,他们聊一聊,感觉怎么样,回头就定了这三个人,跟着就投资。 那时候物色三大公司负责人说简单也简单,说认真也认真,市委副书记直接面试,还真不多见,真有一种火线上临阵点将的感觉。

  做这件事我当时要考虑三方面,一个是三个公司的结构,第二是三个公司的人选,第三是三个公司的注册资本,注册资本朱镕基同志只给3000万元,如果我光开公司,一个公司3000万元也是可以运转的,3000万元在1990年说起来也不少,但是这个地方需要100亿元的资金运转,拿3000万元,那变皮包公司了;一个公司资本金加融资资金形成的现金资金至少该30亿元。 为解决公司注册资本的问题,我想了一个星期。 当时想到了土地资本与现金资本相结合,推动土地滚动良性开发,把土地资本转换为资金资本。

  首先,政府向金桥出口加工区开发公司、外高桥保税区开发公司、陆家嘴金融贸易区开发公司成片出让土地,采取了财政投入到位、土地批租出让到位、批租收入上缴财政到位,形成土地批租实打实运转,财政资金支出又收入,形成支票背书"空转"循环的方式。 这样,土地使用权发生转移,公司获得了土地,但是市财政并没有发生多支的问题,这也是浦东新区基础地产开发上的一大特色。 其次采用股权多元化方式,吸引中国银行、招商局等一批金融、外资企业入股三大土地开发公司,形成50∶50的合资企业。 最后再以这三个拥有土地资本、现金资本的合资企业向银行借贷的方式融资贷款。

  当时在上海,对成片批租的土地进行开发的投资是巨大的。 一平方公里的征地动迁费约需1.5亿元,三个开发区涉及几十平方公里就需要上百亿元。 要财政拿出这笔拨款是不可能的,向银行贷款也是不现实的。 为解决这个问题,我们以土地资本形成了三个公司15亿元注册资本,又通过吸引外资形成了30亿的合资企业资本,再以存一贷三的原则借贷了60亿—70亿资金。 这样就解决了实现第一批土地滚动开发良性循环的资金问题。 几年以后,随着浦东开发的深入推进,三大开发区发展得如火如荼,公司相继上市,每个公司的资产资金总量都超过了200亿元,成为中国股市重要的开发概念股,完全实现了朱镕基同志当年的要求。

  当时之所以敢这么做,是因为我们已经意识到,浦东新区的各类开发投入,将迅速改变浦东新区的投资环境和企业营运环境,从而使浦东新区土地不断升值。 这就要求政府把土地资源管理与土地资产管理紧密结合起来,科学度量土地的增值量,合理分配土地的级差收益,确保开发投入与开发产出之间的平衡协调。 由土地开发公司代表市政府统筹和调控新区的土地,管好由于三大投入提升地价的地块,适时出让,回收投入。 同时确保政府土地股权升值的合理分配,以形成"开发投入— —土地增值— —开发产出— —再投入"的循环圈,实现浦东开发投入与产出的总平衡。

(节选自《口述上海:浦东开发开放》)