2019年11月2日，习近平总书记在上海长宁区虹桥街道古北市民中心考察调研时首次提出了全过程人民民主重要理念，这是以习近平同志为核心的党中央站在中华民族伟大复兴的战略高度，立足于理论与实践、历史与现实的宽广视野，对中国特色社会主义民主的精辟概括。全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。发展全过程人民民主，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。作为全过程人民民主重要理念的首提地，五年来，上海充分发挥人民代表大会制度重要制度载体作用，把全过程人民民主融入城市发展全过程和人民城市建设各方面，努力打造全过程人民民主最佳实践地，在推进社会主义民主法治建设上走在全国前列。
一、与时俱进深化人民代表大会制度，保证人民全链条参与立法工作
人民代表大会制度是我国保证人民当家作主的根本政治制度，实现了党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，是实现全过程人民民主的重要制度载体。人民代表大会制度拥有立法、监督、人事任免、重大事项决定等四项主要职权。人民通过选举代表参与国家管理、行使人民当家作主的权利。各级人大代表在履职过程中为人民负责、接受人民监督。与西方民主不同，人民代表大会制度的设计覆盖了立法的“事前”“事中”“事后”完整环节，保证公民能够参与到法律的立项、起草、调研、审议、评估、宣传、实施等全过程、各环节。自2015年长宁区虹桥街道古北市民中心成为全国首批“国”字号基层立法联系点以来，上海已经建成36个基层立法联系点、5700个代表联系群众“家站点”、1600余家信息采集点以及共建单位等支持单位、拥有近4000人信息联络员或信息员，为92件立法提出建议14008条，其中1546条意见被不同程度地采纳，充分发挥了“立法民意直通车”作用。以《上海市生活垃圾管理条例》立法为例，市人大先后听取市民意见近2万人次，发放3万余份调查问卷，组织150多位市人大代表参加立法实地调研和代表论坛，把人民的需求、呼声、意见和建议有效转化为法律条文。在民主决策方面，全市实行民生实事项目人大代表票决制，充分发挥人大代表主体作用，保证了人大依法行使重大事项决定权、监督权。同时，市人大还依托数字技术延伸人大工作空间，持续长效地面向人大代表、机关干部，服务广大市民，贯通市区街镇人大工作全流程节点，赋能人大履职提质增效。
二、打造公开透明开放民主政务制度，保障人民全方位参与政府治理
推进全过程人民民主建设，就是把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来，尤其是要体现到关系人民切身利益的公共政策中。公共政策过程包括问题发现、议程设置、方案设计、政策公开、政策执行、政策评估以及政策终结等各环节。将全过程人民民主嵌入公共政策过程中，确保公共政策各环节都能听到来自人民的声音，这是实现全过程人民民主的有效途径。2011年10月，上海市成立人民建议征集处，专门负责梳理分析群众意见建议。2020年7月，上海市人民建议征集办公室成立，目前全市设立1100多个基层建议征集工作站、联系点、布设了500多个建议征集红色邮筒，在党群服务中心设立人民建议征集墙，近两年收集群众建议超过16万件，在城乡五年发展规划编制、黄浦江两岸开发改造、15分钟社区生活圈等重点项目的规划决策上汲取人民群众智慧，实现规划决策趋向科学化、民主化。再者，上海实施了政府各职能部门党风政风行风民主评议制度，出台《上海市监察委员会特约监察员工作办法》，从特约监察员的招聘、职责、权利、义务、履职保障等各方面落实特约监察员制度，明确特约监察员职责界定，通过工作平台打造和工作方法创新，拓展特约监察员的参与监督渠道。在政策执行过程中，主动规范公开内容体系，打造各类政务公开专区（点），构建15分钟政务服务圈。针对政策出台后的普遍疑虑和争议点，积极运用专家解读、图示图解、视频动画和流程演示等多种形式，对重大政策和活动进行专题解读和跟踪解读。搭建政务互动平台，开展政府开放日（周）、在线问政等公众参与活动，广泛汇集意见需求、高效处置群众需求、公开发布公共事务。
三、推动人民政协制度深度嵌入基层，坚持协商民主贯穿社区全过程
人民政协承载着政治协商、参政议政、民主监督等职能，是社会主义协商民主制度的重要渠道和专门协商机构，为全过程人民民主提供了重要舞台。作为人民政协的特色，协商民主已经广泛深入人民生活的各方面，成为实践全过程人民民主的重要形式。上海市政协充分发挥人民政协专门协商机构作用，把政协工作深度嵌入街镇基层治理中，围绕经济社会发展、人民城市建设等重大问题经常交流互动、深入协商议事、广纳社情民意，着力增强政协协商服务基层治理的效能。第一，加快探索政协“站、室、点”平台载体建设，探索落实国家发展战略最前沿、改革发展第一线、城市建设主战场设立政协委员工作站和界别委员工作室，在街镇设立政协委员联系服务群众的联系点，更好打通委员联系界别群众的“最后一公里”，并提出“提得准”“立得住”“办得好”“督得实”“评得精”的“五步法”把协商民主贯穿到提案工作的全过程。第二，将全市分为不同治理片区，设立“委员工作点”，将政协委员分组派到不同治理片区。通过召开座谈会，定期收集群众意见、主动倾听群众心声，并由片区长联络、定期召开“群众问题清单”解决会议，依托政协委员解决基层疑难愁盼难题。第三，推出《协商第一线》等媒体节目，通过节目场景设置，还原政协委员深入基层一线，关注各区特色和多区共性的社会热点与民生难点问题，包括老旧小区加装电梯等关乎民生、城市发展与规划等议题。
四、积极搭建基层治理公众参与平台，实现基层社会民主实践全覆盖
基层强则国家强，基层安则天下安。基层民主是人民看得见、摸得着、行得通、有成效的民主，不但增强了人民群众的民主意识和民主能力，培养了人民群众的民主习惯，而且充分彰显了全过程人民民主的真实性、广泛性和有效性。作为我国社会主义民主政治的基础性工程，基层民主是全过程人民民主的重要体现。长期以来，上海非常注重基层民主政治建设，积极设计与搭建公众参与平台，打通与拓宽不同利益表达渠道，寻找全过程人民民主实践创新发展的有效路径。具体表现为：一是社区居委会和村委会进一步延伸基层群众自治的形式，包括居民区规模调整、社区自治的制度、组织体制和工作机制创新等；二是探索党建引领的社区“三会”制度实践，以社区决策听证会、矛盾协调会、政务评议会为基本制度的基层民主管理方式，经过几十年的不断创新和经验积累，已经成为基层社区治理的特色亮点；三是逐步建立健全市、区、街镇三级政府与工会的联席会议相关制度以及完善企事业单位三层级职工代表大会、厂务公开机制、职工董监事等民主管理方式。
五、建立多元化精细化权利维护机制，保护人民群众多领域合法权益
习近平总书记指出：“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。”全过程人民民主是社会主义民主制度的本质属性，不仅要在选举、协商、决策、管理、监督等环节体现人民的意志、保障人民的权益、激发人民的创造力，而且要在人民利益受损时构建起多元化、多领域、精细化的权利维系机制，维护和保障人民的合法权益。为了全面提升人民权利的维护工作，2017年11月，上海正式上线了集行政审批、法律援助、法治宣传教育、人民调解以及以提供律师、公证、司法鉴定等多种公益法律咨询为主要内容的公共法律服务平台——“12348上海法网”，形成了线上（智能网络）、线中（热线电话12348）、线下（实体窗口）“三位一体”的公共法律服务网络体系。其次，上海司法鉴定机构为困难群众提供上门服务2461次，各仲裁机构通过减免仲裁费用、开展网上仲裁、促成调解和解等方式，多措并举为当事人纾困解难。同时，上海还不断深化行政复议体制改革工作，构建起案前、案中、案后的调解架构，促进行政争议实质性化解，持续加大“开门复议”的工作力度，畅通和拓展行政复议申请渠道。积极探索建立行政复议基层服务点，打通行政复议申请“最后一公里”。
总之，上海全过程人民民主实践样本是在深入学习贯彻习近平总书记关于全过程人民民主重要理念下，结合上海发展实际的创新性成果，为全面依法治国提供了政治基础，推动了社会主义民主法治建设。在加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市进程中，上海将把全过程人民民主重要理念全链条、全方位、全覆盖深度融入人民城市建设和城市发展，不断丰富全过程人民民主的具体实现样态，持续打造全过程人民民主最佳实践地。
（作者单位：上海政法学院政府管理学院）