中共上海市委 上海市人民政府
关于高质量建设现代化人民城市的实施意见
（2025年11月29日）
为贯彻落实《中共中央、国务院关于推动城市高质量发展的意见》，高质量建设现代化人民城市，率先走出一条符合超大城市特点的中国特色城市现代化新路子，结合我市实际，提出如下实施意见。
一、工作目标
到2030年，上海“五个中心”能级全面提升，创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市建设取得重要进展。到2035年，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市基本建成。
二、优化城市功能布局
（一）坚持规划引领。发挥发展规划战略导向作用、国土空间规划基础作用。坚持以城市总体规划为引领，完善“网络化、多中心、组团式、集约型”市域空间结构，强化主城区、新城、都市圈一体化格局，加快城乡融合发展。按照城市总体规划确定的城市规模，统筹规划建设城乡基础设施和公共服务体系，提高城市对经济社会发展的要素整合和综合承载能力。
（二）提升城市能级和核心竞争力。推动国际经济中心做大规模、提升质量，提升全球经济治理影响力。推动国际金融中心健全市场、机构、产品和基础设施体系，提高国际化程度。推动国际贸易中心优化结构、转型升级，打造全球产业链供应链价值链重要枢纽。推动国际航运中心完善集疏运体系，加快发展高端航运服务。推动国际科技创新中心壮大战略科技力量，强化科技创新策源功能和高端产业引领功能。服务构建新发展格局，打造国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接。
（三）深入推进长三角一体化发展。充分发挥上海龙头带动作用，加强规划跨区域衔接协调，深化市政设施、数字化基础设施等跨区域协同建设，探索推动基础设施跨区域一体运营，协同打造长三角世界级城市群。编制实施上海大都市圈国土空间总体规划，加强生态保护红线对接衔接，优化流域空间生态格局，加快都市圈跨区域互联互通交通基础设施规划建设，推动邻沪跨界地区空间协同发展。深化长三角生态绿色一体化发展示范区制度创新，强化执法标准统一和跨区域协同治理，加快从形态开发向功能开发跃升。
三、激发创新发展动能
（四）增强城市发展动力活力。结合区域产业定位和发展方向，协同推进基础设施、科研平台建设。深化开发区管理体制机制改革，推动园区开发运营机构加快向集成服务商转型。优化产业和创新生态，促进产业园区和科技园区规模化集约化发展。坚持因地制宜，引导各区聚焦主导产业、深耕细分赛道、强化特色发展。加强原始创新和关键核心技术攻关，推动科技创新和产业创新深度融合，统筹推进传统产业改造升级、新兴产业培育壮大、未来产业布局建设，打造世界级产业集群。完善弹性规划制度，提高空间规划对科技创新和产业创新的适配性。培育现代化建筑产业链，大力发展建筑科技，推动建筑业转型升级。
（五）优化人才创新创业环境。优化高等教育资源空间布局，提高与区域科技和产业功能的契合度。有序推进教育用地学段属性规划调整和校舍功能转换、跨区域调剂配置。统筹实施高端人才引进与青年人才自主培养，支持各类人才落户和外籍高层次人才申请永久居留。加强人才安居保障，有序利用闲置商办楼宇等增加租赁住房供给。
（六）健全城市建设运营投融资体系。健全适应超大城市基础设施维护与更新改造的资金统筹和保障机制，加强市政基础设施投资运行绩效管理。支持符合条件的项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。健全轨道交通场站综合开发机制。加快研究城市新型储能设施建设运营投融资模式。稳慎推进公用事业价格改革。
（七）提升城市对外开放合作水平。深入实施自由贸易试验区提升战略，全面对接国际高标准经贸规则，深化整体性制度型开放试点。推动临港新片区加快打造特殊经济功能区。推动海关特殊监管区域深化改革转型升级。提高虹桥国际中央商务区开放水平，提升流量集聚、企业服务、文化商旅等功能。推动东方枢纽国际商务合作区创新功能。吸引有影响力的国际组织落户。办好中国国际进口博览会。建设国际消费中心城市，推动重点商圈改造提升，培育首发经济、银发经济等消费新场景。加强人居领域国际交流合作，提升世界城市日、全球可持续发展城市奖（上海奖）以及城市可持续发展指南和监测指数等影响力。
四、实施城市更新行动
（八）健全可持续的城市更新模式。一体化推进城市体检和城市更新，完善以需求为导向、以项目为牵引的城市更新实施机制。依据国土空间规划，结合城市体检评估结果，制定实施城市更新专项规划，完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系。深入实施“规储供用”一体化土地储备机制，加强战略留白空间管控。建立健全适应城市更新的土地政策支持、规划编制调整、项目建设运营等机制。优化产权归集、登记等政策。在城市更新单元规划中完善“三师联创”机制。健全政府引导、市场运作、公众参与的城市更新模式。
（九）激活城市存量资源潜力。全面摸清城市房屋、设施、自然资源等底数。分类引导低效商办楼宇和商业设施更新。加强产业用地综合绩效评估和低效用地处置，盘活国有企业存量资源。积极探索工商业用地使用权延期和到期后续期。稳步推进“工业上楼”。高效利用城市地下空间。
（十）加快老旧小区、城中村等更新改造。加快完成不成套职工住宅改造。统筹推进老旧小区连片改造。加力推进城中村改造。持续推进不成套里弄房屋、公寓、花园住宅更新。开展居家适老化改造。推进二次供水设施改造移交接管。支持老旧电梯更新。支持老旧住房自主更新。深化“美丽街区”建设，优化小微空间、背街小巷环境。
五、提升宜居生活品质
（十一）系统推进“好房子”和完整社区建设。坚持租购并举、供需适配，协调完善住房市场体系和保障体系，加快构建房地产发展新模式。加快“好房子”建设，全面提升住房设计、建造、维护、服务水平。加大各类保障性住房建设筹措供应力度，发展新时代城市建设者管理者之家。拓展住房公积金制度覆盖面和使用范围。推进完整社区建设，完善社区嵌入式服务设施，构建“15分钟社区生活圈”。建设创新型社区。加强大型居住社区配套和管理。
（十二）优化城市基础设施布局、结构、功能。建设国际性综合交通枢纽，健全现代化航运基础设施体系。完善多层次物流体系，推进仓储设施与货运枢纽、产业园区协同布局，加快推动铁路货站规划建设和改造，完善冷链仓储配送网络，培育壮大交通物流经营主体。健全客运交通运输体系，完善市域铁路周边交通配套，深化地面公交与轨道交通两网融合，推广定制公交，优化慢行交通环境。完善算力设施和数据中心布局，加快推进新型基础设施建设。建设智慧管网，推进架空线入地和综合杆、燃气表等设施智能化改造。合理设置停车位、充电桩等。
（十三）促进公共服务优质均衡。健全人口服务体系，动态调整基本公共服务实施标准。促进高校毕业生等群体高质量就业，加强灵活就业人员、外来务工人员及新就业形态人员服务管理，完善相关社会保障政策。优化养老设施布局，促进医养结合。提升家政服务品质。加快适老化、适儿化、无障碍环境建设。完善激励生育机制。发展托幼一体服务，促进基础教育扩优提质。建设紧密型医联体，推动优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局。
六、加快绿色低碳转型
（十四）推进生产领域节能降碳。构建新型能源体系。提升工业能效、水效。推广绿色低碳先进工艺技术装备。严格高耗能高排放项目管控。建立工业园区集中供能体系。加快新能源和清洁能源在交通领域推广应用。大力发展绿色建筑和新型建材，加快建筑节能改造。强化碳排放数据收集统计和核算评估。高质量运行全国碳排放权交易市场，深化上海碳市场建设，提高碳交易、碳金融、碳定价和碳创新中心影响力。
（十五）营造绿色低碳生活环境。提升“一江一河”滨水公共服务设施品质。健全生活垃圾全程分类体系，促进源头减量和循环利用。推进新一轮公园建设，加快环城生态公园带建设，鼓励单位附属绿色空间开放共享。分类推进湿地空间保护和综合利用。开展绿色低碳全民行动，建设节水型城市。
（十六）加强城市生态环境治理。强化生态环境分区管控实施。深化大气污染物区域协同减排。加强噪声污染、餐饮油烟治理。深化排水系统厂站网一体化治理，开展雨污混接整治，加快美丽幸福河湖、美丽海湾建设。加强土壤污染源头防控，推进全域“无废城市”建设。完善生态基础设施布局，强化建筑垃圾分类利用消纳。加强抗生素、微塑料等新污染物治理。强化大型生态空间和韧性海岸带修复治理。推进生物多样性保护。加快崇明世界级生态岛建设。
七、增强城市安全韧性
（十七）加强关键基础设施和房屋安全管理。建立以预防为主的关键基础设施安全风险研判和应对机制。严格限制超高层建筑，增强高空消防能力。因地制宜建设地下综合管廊。加快燃气老化管道更新改造，开展供水管网改造和排水管道检测修复，推进配电网升级改造。健全房屋安全体检、房屋安全管理资金、房屋质量安全保险等管理制度。加强群租房整治，规范短租房管理。
（十八）强化重点行业领域安全生产管理。严格落实安全生产责任制，坚持党政同责，坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，
督促生产经营单位落实安全生产主体责任。聚焦危险化学品、特种设备、建筑施工、水陆交通、消防安全等，精准管控重大风险源。健全企业安全生产信用评价制度，注重评价结果运用。
（十九）提升城市运行保障能力。健全常态化风险隐患监测预警、排查整治机制。完善洪涝联排联调机制，推进重大水利工程和海绵城市建设，提升排水防涝能力。优化防灾减灾空间格局，完善“平急两用”公共基础设施，构建应急避难场所体系。推进国家区域公共卫生中心建设，提高重大疫情和突发公共卫生事件应对能力。科学制定巨灾应急预案，推进应急抢险救灾装备及物资前置储备。
八、建设国际文化大都市
（二十）提升文化软实力。践行社会主义核心价值观，弘扬城市精神和城市品格。高质量推进实施“党的诞生地”红色文化传承弘扬工程，加强红色旧址遗址保护利用。用好用活海派文化、江南文化，打响上海文化品牌。发展新型文化业态，做强文化节展赛会活动，促进文旅商体展融合发展。增加户外大型文化体育空间。提升演艺剧场能级，支持文艺精品创作。推动“文化出海”，构建多渠道、立体式对外传播格局。
（二十一）加强历史文化保护利用传承和城市特色风貌塑造。开展文化遗产普查调查和老城区、老街区专项调查。建立以居民为主体的保护实施机制。完善城市风貌管理制度。推动历史文化名城、名镇、名村（传统村落）和街区整体保护。加强对历史文化风貌区和优秀历史建筑的保护。活化利用不可移动文物、历史建筑、工业遗产。强化文物资源保护管理利用和非物质文化遗产保护利用传承。焕新提升外滩“第二立面”等，保护传承“沪派江南”特色村落风貌。构建城乡空间设计体系，推动实现功能复合、密度适中、高低错落、色彩协调。加强建筑设计管理，打造彰显中华美学和时代风尚的建筑精品。加强城市树木、文化地标和老地名保护。
九、增强城市治理效能
（二十二）完善城市治理工作体系。加强党对城市工作的全面领导，发挥好“一委一办一平台”作用，建立健全城市管理统筹协调机制。加大治理投入，完善多元主体参与城市治理制度机制。健全城市管理综合行政执法体制，科学确定执法人员配备比例标准，推进城市管理行政执法标准化规范化建设。发挥志愿服务作用。
（二十三）推进城市治理智慧化。深化城市科技创新运用，推动人工智能技术赋能城市信息模型（CIM）平台，打造高效协同的城市数字底座。优化政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”。推进量子城市空间智能建设试点。加强城市建设档案管理和数字化建设。深化数据资源开发和多场景应用，推动城市治理向智能感知、主动发现转型。
（二十四）深化城市社会治理。坚持和发展新时代“枫桥经验”，深化“多格合一”“三所联动”机制，推进12345市民服务热线提质增效。推动城市管理进社区。深化物业治理，创新居民区党组织领导下的居委会、业委会、物业服务企业协调运行模式。健全社会治安整体防控体系，发展壮大群防群治力量。加强社区工作者队伍建设。健全社会心理服务体系和社会安全稳定风险监测预警体系。用好人大践行全过程人民民主基层实践站、政协委员“站室点”等平台，健全人民建议征集机制。