王安德：土地批租改革的破土而出

　　

　　王安德

　　王安德

　　1950年4月生，浙江上虞人。1985年3月任上海市房地局局长助理；1986年11月任上海市土地批租办副主任；1989年3月兼任上海市土地局土地有偿使用处处长；1990年5月任市政府浦东开发办政策研究室负责人；1990年7月任陆家嘴金融贸易区开发公司总经理、1996年5月兼任公司党委书记；1993年1月—2000年8月兼任浦东新区管委会副主任、党工委委员；2000年8月任上海市浦东新区常委、副区长；2003年3月起先后任中信泰富有限公司执行董事、（中国）投资有限公司总经理。2013年退休。

　　时间：2015年7月29日下午2:00

　　地点：上海钻石交易所

　　采访：徐建刚

　　整理：严亚南、杨晔

　　徐建刚：王总，您好！您是当年上海市土地批租办的副主任，不仅见证了上海土地使用制度改革从探索到研究，从决策到执行的整个过程，同时也是很多重要政策、规章、方案、措施的研究者、制订者与推动者。能不能和我们详细地讲一讲，这项改革是何时启动，怎样展开的？

　　王安德：上海市土地使用制度改革，这是比较完整的名称，还有个小名叫“土地批租”，一开始国内都这么叫。1986年，市政府在当时文件上写的是上海市土地批租领导小组、土地批租办公室。1987年，因为《宪法》要修改，新成立的国家土地局向国务院报告，建议统一把名称调整为土地使用制度改革、土地使用权有偿转让。所以，1988年4月5日，上海正式发文把领导小组改名为土地使用制度改革领导小组、土地使用制度改革领导小组办公室。因为名称很长，我们自己还是习惯叫批租办。在讲之前，先作些交待。

　　关于土地批租改革的研究，上海是比较早的，20世纪80年代初期就有很多酝酿。正式从组织上实施、进入启动程序，应该是1985、1986年，到今天已有30年了。现在很多人问土地批租是怎么起步的，是不是哪个领导或者哪一个人提出来的？我觉得，要把这项改革放在历史发展的长河中，从发展的内在动力和发展机缘来看，是在什么样的背景下产生、形成与推动的。

　　党的十一届三中全会拨乱反正、解放思想后，关于中国经济体制改革从哪里开始，比较多的说法是从农村开始。但现在回头看，在农村，人民公社“一大二公”（即是中共中央在社会主义建设总路线的指导下，于1958年在“大跃进”运动进行到高潮时，开展的人民公社化运动两个特点的简称，即人民公社规模大、人民公社公有化程度高。）体制解体以后，实行了各种形式联产计酬的生产责任制，极大激发了农民的热情。但在农村的改革只是起了个头，并没有深入下去。农村土地实行集体所有制，那集体主体是谁呢？人民公社没有了，那就是村镇集体，但这不是一个经济组织，而是一级政权，因此，这个经济组织的形式是没有的。所以现在无论是开展农村土地制度改革，还是新农村建设，这个问题始终存在，但城市这一块是比较明确的。

　　1984年，党的十二届三中全会关于经济体制改革的决定，提出了城市经济体制改革。30多年后回头看，这一改革全过程中有无数改革点。但是这么多改革点中，有的是全局性的、决策性的；有的是战术性的、一个时间段的。

　　从中国改革的全局来说，有几个重要的关节点：首先，是对企业进行定位并建立产权制度，赋予企业经营自主权。要求企业建立“自主产权、自主经营、独立核算、自负盈亏”的经营机制，把企业的法人地位先建立起来，让企业变成一个独立的经济细胞。这是对生产力很大的释放，把很多企业从浑浑噩噩的状态中唤醒了。

　　其次，是税利制度改革和投资体制改革，这两项是连在一起的，也是比较重大的改革。比较早提出的“利改税”，对土地使用制度改革有很大意义。

　　因为原来企业是国家计划经济体制下的一个经济细胞，收入除了工资以外全部上交。如果要投资，财政再拨款。后来实行了“利改税”，利润上缴变成税收，成为税收后就分得清楚了，百分之多少税赋，余下的是企业利润，然后“拨改贷”。通过投资体制和税利的改革，使得企业的经济活动，开始接近商品经济、市场经济的活动平台。

　　第三，是价格体系改革。从1987、1988年开始，一直到1989年达到顶峰。那时候改革出于各种原因，不可能一下子全部进入轨道，所以实行了双轨制，这是有一定道理的。

　　第四，是金融和外汇体制改革，这牵涉到整体国家战略。

　　第五，是房地产改革。这项改革对全局性的影响，现在看是越来越清楚了。那时候提出房地产要作为支柱产业，是经过很长时间反复论证的，后来有一段时间大家对“支柱作用”开始怀疑，现在看起来，它对经济发展全局性的拉动作用还是很明显的。改革开放已经30多年，今天回头看，我觉得比较重大、影响全局的改革，房地产改革算一个。

　　当年的房地产改革其实是从两处着手：一个是土地使用制度，另一个是住房制度。按照马克思级差地租理论，土地有级差地租Ⅰ、级差地租Ⅱ，一块地和周围地的关系，以及这块地随着时间推移，通过不断投入引起价格的变化，这些都是要经过长年累月的积累才会形成，房地产业以及城市的形成也是需要时间逐步发展的。因而也就决定了这项改革不可能一蹴而就。从我们当年进行改革探索直到今天，这项改革远没有完成，仅仅是开了个头。

　　我当年参与的是土地使用制度改革，这项改革可谓牵一发而动全身。这项改革有个特点，就是理论先导。因为有思想解放运动、拨乱反正，大家可以按照马克思主义理论、市场经济理论，分析和认识20世纪70年代末80年代初碰到的问题。很多问题开始可以讨论了，没有紧箍咒了。理论界冲破思想束缚后，马上就牵涉到很多法律层面的问题。在深层次的改革中，一般情况下法律界的动作都是在后面的，但土地使用制度改革比较独特，一开始法律界就跑在前面，几乎和理论界同步行进。为什么呢？因为这项改革牵涉到《宪法》对公有制、国家所有土地等概念的界定和规范，牵涉到物权当中对所有权的占用、处分、转移、使用、收益等问题，所以理论上怎么能说通，必然牵涉到法律。还有个很大的法律问题，特别是上海人比较敏感，一说到批租，就会把“租”字和“租界”联系起来，担心会不会形成“治外法权”。所以，这项改革就不仅是经济的问题，还牵涉到政治、社会的问题。当时上海酝酿土地使用制度改革时，我们请了七位香港各方面的顾问，内地也请了两位，一位是俞健，市委研究室的老经济学家；另一位是冯尔泰，原来市高级人民法院的法学专家。

　　其次，这项改革牵涉到很多旧有的观念如何改变和突破。长期身处计划经济体制下的人会觉得，使用土地从来都是不要钱的，怎么突然要钱了？这就涉及经济体制改革中两个非常重要的问题：一是以前国有企业生产经营过程中，土地是无偿使用的，没有价值量，也没有使用年限，我们叫无偿、无期限使用；另一个是土地使用效率比较低。企业生产过程中，土地生产资料的价格，没有体现在成本当中，其上交的利润可能隐含了土地占用价值。因为没有这套体系，没有税收、价值和费用，这块东西就被掩盖了。这就引起了另一个问题，为什么一开始搞批租的时候，我们要从外商开始试？刚开始，很多人说上海人精明，先叫外商来买，价格可以抬得高一点。其实当时还有个原因，就是国内企业还没有能力去投资土地。因为所有利润都上交了，企业只能发点工资和一点职工福利，连维持简单再生产的资金都没有。在这种情况下，你叫国内企业突然拿出一笔钱来买地，从经济理论上都讲不通，实际操作也没有资源和能力，所以土地使用制度改革只能先从外资入手。

　　第三，牵涉到价格双轨制的问题。如果不树立价格标杆，土地批租就永远都不能做，但价格标杆树立起来后，还要有市场能加以区分。土地批租刚开始的时候，台湾一位很有名的女律师邱章跟我说，她实在搞不明白大陆的土地和房地产问题。公私合营以前有一套政策，要收地价税，之后国有企业住房、侨汇房、合资企业造房，又很特殊，限定什么人可以买，什么人不可以买，然后又有土地批租，要怎么判定造出来的房子在市场上可以租，可以卖，还是可以抵押呢？我说对，每一块地身上穿的衣服都不一样。所以不单单是价格双轨制的问题，而是多轨制。但是我们认定土地批租这个方向，就要逐步把土地使用权纳入有偿轨道，即有期限、有价值、有偿、有规划限制地使用土地。这是主轨道，要把其他面多量广的无偿用地，都逐步吸纳进来。到今天，我们还不能说全部改革完了，因为有时候还是会碰到私人的房屋、公寓、别墅，出租时突然发现没有补过地价，要补。等补完后，就并入这个轨道了。

　　第四，牵涉到行政、经济管理体制的改革。上海是率先在全国将土地、房产两个管理部门分开的。记得1985年3月我去房地产管理局报到时，这两个部门还是在一起的，但我去了以后领导就告诉我，马上要分了，分别叫房产管理局、土地管理局。上海率先实行土地行政管理体制的变革，其实是为后面的改革做准备。当时是阮崇武常务副市长来操作这件事，主要任务就是要强化土地管理。因为那时房产局也面临住房租金改革、住房制度改革和住房建设体制的改革，这也是很大一块改革任务，所以事情就分开做，齐头并进。

　　第五，牵涉到市场运作机制和市场结构的调整。房产公司、开发公司，包括土地一级开发、二级开发，是房地产市场运作机制中很重要的方面，其中一级开发跟土地批租关系更紧密。现在有一些规定，说一级开发外资不能搞，我看主要是管理问题，不是简单划分一级市场谁可以做，谁不可以做。

　　又比如现在从廉政反腐、加强管理的角度，要求土地使用权出让一律采用“招拍挂”方式，这也会带来一些操作上的问题。比如浦东开发、深圳开发早期，大面积的规划和发展，如果完全用“招拍挂”方式，可能就没有办法做，这是在比较成熟的市场上采用的方式。当年，我们搞陆家嘴开发的时候，土地权属乱哄哄的，小陆家嘴地区有一万多户居民、两百多个工厂要动迁，一块块切怎么行？所以就要有一家公司来做毛地批租，一级开发、组织市场。

　　我讲这段是想说明，土地使用制度改革是水到渠成，顺应历史发展潮流并不断深化的改革，牵涉面非常广。从长远来看，它对国家的经济活动，甚至整个国家人民生活和生产企业发展，都关系重大。应该说，这项改革任重道远，现在走了30多年，还只开了个头。

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　　徐建刚：刚才您说土地批租改革是顺应历史发展潮流应运而生的产物，那么我们上海在启动这项改革的时候，事先都做了哪些研究？对改革的方向和路径是怎么思考的？

　　王安德：那时候土地和房产问题纠结在一起。我在房管局开始是当助理，协助一位局长搞房租改革。房租改革分两步，先做非居住用房租金改革，后做居住用房租金改革。那时就碰到问题，比如市百一店，产权属于房管局，但是一楼沿马路的橱窗，租给了日本一家公司，一年广告收益比整幢房子的租金还多，达上百万。对房管局而言，橱窗是房屋产权当中附属的使用权，怎么处理这个交易？实际上，这就牵涉到对生产资料所有权、使用权的认定。

　　还有些原来是工厂，拿出一半的地要造住房，以前是可以的，只要对周围没有影响就批给你了。这个市场形成以后，就不行了，一块地出来以后，马上就有很多人对它主张权益。比如菜场，属于蔬菜公司，菜场要建个什么房屋，蔬菜公司说不行；蔬菜公司上面还有一个副食品公司，也说这个产权是我的，应该到我这里来批，批完以后，盖的房子也应该有我们的份。生产资料的权属和市场经济中商品要素属性的认定，在计划经济体制下是比较混沌的。

　　以前上海的产品在全国不愁销售，原材料也没问题。但是南方四个经济特区对外开放后，上海逐步开始走下坡路。市政府当时有个口号，叫“保四争五”，也就是说要保住GDP每年4%—5%的经济增长已经很吃力了，这个口号叫了好几年。上海的城市欠账也很严重，形象的说法是旧城有80万个煤球炉、80万个马桶，还有几千万平方米的危旧房屋。这种情况下上海怎么办？那时国务院也很关心，搞了个上海经济发展战略研讨，此后又在这个基础上，搞了个上海经济发展战略汇报提纲。在汪道涵任市长的时候，上海制订了三张蓝图，分别是经济发展战略、文化发展战略以及上海城市总体规划。

　　这三张蓝图绘就后，马上碰到一个问题，蓝图绘得很好，但是怎么做？没有钱，寸步难行，心有余而力不足，步子迈不开。

　　对于这个城市的改革，除了刚说到的经济界、理论界、法律界有很多讨论，大家也都觉得要回归到生产要素，回归到土地原本的价值和属性上。人心思变与现实需求结合以后，当1984年城市经济体制改革提上议事日程后，一些主要领导高瞻远瞩，非常果断地认为要闯出一条路来。这不是战术性问题，不是谁有办法能问中央多借一点钱、或者批一点钱的事，那不是出路，出路在于创新图变，要通过改革找出路。当时整个社会非常支持改革的想法，所以我们这批人推动土地使用制度改革，说因势利导也好，说顺应历史潮流发展也好，也可以说是被实践、被形势逼出来的。

　　那时候，香港新华社向谷牧副总理、国务院和特区办提的建议，都不是单单讲上海、深圳，还有其他城市。但为什么这两个城市走得最快？深圳是因为包袱少，它在南方是一块白纸，可以画最新、最美的图画。而上海是兵临城下，没有出路，只能背水一战。其他城市也做了很多试点、试验，但我觉得上海的天时地利人和结合得更充分一些，所以改革才能启动。

　　关于这项改革的启动，我最近翻了一些当时的笔记，觉得可以从领导的讲话，看出他们当时的心路历程以及发展背后的一些思考。1985年8月9日至10日，市委在康平路召开了两个半天的青年理论工作者座谈会，芮杏文书记、江泽民市长都参加了。我当时发言的题目是《关于上海房地产业的两个问题》。因为之前我参加了上海市委、市政府组织的香港工商研讨班，专门赴香港研究资本主义，考察香港市场经济如何运作。那时是万学远带队，我是房地局局长助理，他和我说，你去香港要重点研究房地产。我回来后，就参加了8月份的会议，王战、陈伟恕、曹建明等人也参加了。芮杏文书记在会议结束后讲了一段话，介绍了上海市理论工作者座谈会讨论的两个问题：一是要不要建立金融市场，怎样建立？二是如何创汇、利用外资？

　　他说，上海当前有三个矛盾：第三产业、基础设施与上海整个经济发展不协调，资金不足，外汇不足。解决的办法无非是两条：改革和建设。他希望我们选择几个题目，专题研究一下。江泽民市长也对发展速度的控制、如何集资，讲了很多他的忧虑和担心。可以看出，1985年面对三张蓝图，面对中央对上海的要求，领导们隐约看出多中心建设里金融中心的建设是核心议题，城市基础设施建设的出路在于改革。这是从困境中寻找改革的出路，城市建设需要钱，但那时还没有直接提到土地批租。

　　

　　1985年6月，王安德参加香港工商研讨班学习时留影。（左起：朱林楚、九龙仓人士、王安德、万学远）

　　1986年，市委、市政府接待中央一些领导并与他们讨论，看准一个方向，就是通过研究香港，看上海的出路在哪里。5月29日，市委办公厅、市政府办公厅在康平路市委办公楼308室联合召开会议，布置开展上海五大课题研究。芮杏文书记、黄菊副市长出席，主持人是俞健和万学远。俞健开门见山地说：“会议中心主题是研究香港，利用香港，发展上海经济。”然后，芮杏文书记做动员。他说：“4月份胡启立同志来沪时，提出深圳、蛇口、珠海都有自己的特色，上海也应该有特色，建议认真研究香港，把建设上海的目标，上海的历史、地位和作用，与香港做比较，看看如何使上海发挥更大作用”，“现在不是做学术性研究，而要做实质性研究，在全国实行有计划商品经济的条件下，研究香港的政策如何在上海运用”。他讲了土地利用、自由港、外汇自由兑换、税收、利用香港等五个问题，要求俞健和万学远牵头做研究，五个题目一个月内交卷，要“研究透，不是一般化研究，要作政策性研究”。那天，黄菊同志也提了几点意见，他说：“香港问题的研究要务实，当务之急是组织一批有开拓精神、办实事的同志，人要少而精，分头成立地产、金融、税收等五个小组，6月20日向书记、市长汇报。每个题目都要解决四方面问题：香港情况如何，上海情况怎样，香港的哪些做法可为上海借鉴，经过一些论证以作为决策依据。”然后万学远同志说：“时间很紧，要考虑可行性，思想上放得开，先由各组研究，讨论后确定一人执笔，横向再开座谈会。15日初稿拿出来，20日再集中。”这次会议和1985年理论工作者座谈会有一个明显不同，问题聚焦了，市委和中央之间互动了，也瞄准了香港。关于土地问题，芮书记自己也研究得很深，知道永业权、使用权等概念。

　　关于1986年中央对这项改革的意见，我的一段笔记中也有反映。1986年6月5日，我记录了房地局党委班子传达中央书记处第276次会议讨论上海城市总体规划的一些情况。传达内容分两部分：第一部分是中央会议精神。中央书记处在对上海总体规划讨论当中，提出了四点意见和决定：一是上海是我国最重要的工业基地之一，最大的港口贸易中心、科教中心、金融中心、信息中心，也应成为全国经济建设服务基地，成为太平洋西岸最大的经贸中心。上海工作要从这一点出发去规划考虑，高瞻远瞩，面向世界，面向21世纪，面向现代化，发挥最重要的基地和开路先锋的作用。二是上海要搞好对国内国外的开放，要通过各种途径筹集资金，要依靠国内国外两个方面形成资金。胆子要大一些，方法要多一些。历史上上海是著名的港口，当前也是我国最大的港口，对基础设施要加快建设，完善公共服务设施，创造投资环境，总结吸取国内外经验来吸引国内外资金。三是调整工业结构，合理布局。四是城市建设和人民生活改善必须建立在生活发展和生产发展的基础上。

　　第二部分是芮杏文书记讲话，他讲了中央书记处开会前后，和一些中央领导接触、交换意见的情况，特别是关于地产开发问题。他说：“这个问题，凡是来沪的中央领导都说过，上海地产经营搞活了，一切都有了。上海地产概念不能和内地比，完全不一样。地产开发是很大的收入，香港占到总收入的37%。要把地产搞活，吸取香港经验。”杏文同志还总结了上海的“七个怕”：土地开发经营所有制问题；土地买卖后炒卖地皮怎么办；土地卖出后怎么归还；占地不动怎么办；再改造城市怎么办；外商开发贷款怎么办以及外汇平衡等问题。他还讲了与胡耀邦同志的一段谈话。耀邦同志说：“上海的关键是潜力还远远没有发挥，要提出办法，中央是支持的。要办成对世界有吸引力的城市，无非就是对内对外开放，要把开发资源和建设都放在第一位，开发土地资源。上海要成为全国开放的总窗口。”

　　

　　

　　王安德笔记手稿影印件。

　　从1985年青年理论工作者座谈会，到1986年布置五个沪港经济比较研究课题，再到传达中央书记处会议精神，可以看出，关于上海土地使用制度改革的启动，高层领导的思想有个逐步演变的过程，最后聚焦到对香港的比较研究，聚焦到上海的房地产上。

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　　徐建刚：这么看来，1986年上半年，无论中央领导还是市领导，都已经很清楚地认识到土地资源开发的重要性，并且对土地开发以后带来的问题有了非常深入的思考。应该说，上海的这项改革是在中央支持和鼓励下开展的。那么市委、市政府是如何推进这项改革的？

　　王安德：现在回头看，这项改革的一步步推进是非常有章法的。大的原则性的事情和中央沟通以后，市委就开始启动研究，研究以后交给市政府，通过市长办公会议、市政府常务会议研究，然后再召开土地批租领导小组会议，等领导小组会议定完，再向市长和市委常委会确认、操作。

　　土地批租从开始启动到1987年底《上海市土地使用权有偿转让办法》公布为止，市委共开了四五次常委会。第一次是1986年6月11日，这是中华人民共和国成立以后上海首次由市委常委会专门研究房地产问题。这次会议的起因，可以通过我记录的一些批示看出来。4月4日，就是中央书记处第276次会议召开前，芮杏文同志曾给江泽民同志写了一段话：“泽民同志，可否考虑上半年我们专门开个会，研究改革房租和发展房地产业的问题。是否请有关方面事先做些准备。”4月15号，杏文同志又给当时的副市长朱宗葆、倪天增批了一个意见：“关于房地产的经营和管理问题，确需认真研究一下”，并提到国务院主要领导同志谈到过这个问题，要求上海专门搞一个组织来经营地产。4月24日，江泽民同志批示：“同意杏文同志意见，可否请天增同志，请有关部门议一议，先准备一个方案，需要去外地调研，也可以去摸一下。请克强同志具体帮助抓一下这件事。”天增同志又批示：“请如高同志阅，并组织一个小组，提出方案，报市委、市府讨论。”

　　6月11日的市委常委会议有一个纪要，叫《常委扩大会议讨论发展房地产业和土地开发经营问题》，书记、副书记、常委、副市长、市政府顾问和有关的委办、新闻单位负责人，一共29人参加。市土地局在汇报土地开发经营问题时提出，上海土地开发和经营是上海经济发展的重要方面，建议改变国有土地无偿和无限期使用的状况，并提出八点设想：一是建立土地的有限年期的批租制度。土地所有权属国家，承租者取得使用权，限期内可据契约进行开发和经营。二是批租年期可适当长一些，一般可有30—50年，视地段、规模和用途来分级制定。三是承租者在租用土地时，一次性缴纳使用期的批租地价，并每年按规定缴纳土地使用费。批租土地可公开招租。四是实行契约制，列明各种权利和义务，必须遵守的规定和要求，违反契约按法律处理。五是批租的土地使用权允许有价转让，市政府制定具体管理办法，加强管理。六是批租土地期满后无偿由国家收回。要继续租用，可经批准重定契约，并缴纳新契约租期的批租地价。七是批租土地可由土地主管部门收取，交地方财政部门，作为城市建设基金。八是增收土地增值税。此外，承租者和政府对承租区的基础设施、投资范围要划分清楚。这一段八个方面是土地局上报的内容。

　　会议原则同意土地局的汇报，决定：一是要搞房地产业和土地开发基金，同时理论上要进行摸索研究；二是要制定经营房地产和土地开发及与此相关的各项单行法规；三是深入研究香港地产业情况，在适当时候可邀请香港有关专家来沪传授经验。这就是说，市委对改革的大致思路已经都有了。有市领导曾建议，把一部分土地包给外商去做改造，芮书记没有同意。那时沪港经济比较研究五个课题组中的第一小组——地产组提出要到香港考察，这次会议还讨论了这件事。

　　1986年8月22日到9月9日，由市委常委曾庆红担任顾问，市政府副秘书长夏克强做团长的上海房地产港口考察团正式出访香港。房地局、规划局、交通办、外经贸委等部门的主要领导都参加了。我当时也去了。因为去香港，大家都不能用官方身份，我的临时身份就是房地产业协会会员。这个团是8月12日正式组团的，曾庆红和夏克强当天在展览中心会议室里召开了团员会议，对出访任务和背景做了一些布置。庆红同志说：“今年（即1986年）4月，启立同志来上海视察，临走时与杏文、泽民谈到香港是怎么发家的，觉得上海可以借鉴香港行之有效的政策、办法，说钱的问题总得自己想办法，要问北京拿，是拿不到的。耀邦同志好几次讲到办法要多一点，胆子要大一点，房地产看起来是大问题。”他要求我们出去以前，手头资料要消化。这次回来一定得办事，特别是地产，会震动全世界的。要带着材料和问题，回来拿出东西，要有一整套的政策方针。这项改革不容易，要明知山有虎，偏向虎山行，做改革的促进派。对问题，包括利弊，要充分讨论。他还说了一句话：“时间上赶得及的，9月中旬回来。可以请田副总理来，或者我们上京去谈、讨论，包括实业公司的问题，也涉及外经贸，或者中央全会的时候，有机会跟领导谈。包括可否请一两个（香港）人来做顾问，江市长对这件事情也很关心。”因为当时江泽民同志也提出来，要我们去看看香港有没有合适的人。

　　8月21日，代表团出发前一天，芮杏文书记给我们作动员。他说回来以后关于土地批租要写个建议。他还讲了与港澳办主任鲁平接触的情况，说鲁平建议这份报告可以跟新华社商量一下，能不能由两家一起向中央报告，这样分量大一些。（最后没有一起报。）这份报告开始想让中央批，后来主要领导说只要报备一下，不要批了，不要让中央承担（试点）责任。但发展到最后，上海土地使用权批租的启动试点中央还是批了，半批，不是全批。那时国务院秘书长陈俊生看到这份报告后，报给田纪云副总理，田纪云同志报给姚依林同志和李鹏同志，李鹏同志又请国务院主要领导画了个圈，国务院办公厅这才电话告诉我们可以做了。所以说，开展这项改革其实是很慎重的，绝对不是某位领导心血来潮。

　　8月22日，考察团出发后，先到广东。我们想趁机学习一点广东的经验，看一下南方的改革风气，受一点熏陶。然后到了深圳。那时深圳对土地批租还没有深入研究，我们去了以后，深圳马上摸透我们的路径，也组团去了一次香港。我们在香港的考察，主要是从三方面进行的：先是中资机构，新华社、华润、中银、招商局，听他们对香港市场、土地方面的介绍。然后不断拜访香港的专业人士，像梁振英、简福饴、刘绍钧等，还跟测量师协会开专业座谈会。香港很多大的地产商，我们也一一拜会，听他们谈对土地批租运作利弊的分析，同时放一些风声，如果上海施行土地批租，你们怎么看？有什么想法？会怎样行动？三是访问了很多港英当局机关，如田土厅、注册总署、差饷物业估价署、规划署等。

　　最有意思的是，我们到房屋署去，他们负责接待的冯通署长桌子上有一份东西，是我们这个代表团的名单。在每个人的名字后面，都标注着政府职务身份。他们的秘书见我在看标注，急了，跑过来把纸头一拿。我后来告诉庆红，你的身份人家都看到了，庆红说他知道，他们当然有这个情报。所以他们接待很认真，把资料全给我们了。

　　9月9日，考察回来后，由俞健同志牵头，我们帮他一起写给市委的汇报材料，这是给市委的第一次汇报材料。1986年9月18日，市委就召开了常委会，当中只隔了9天。在这份材料中，主要汇报了香港房地产业批地制度的三个特点以及香港批地和房地产经营的十种做法。三个特点，一是有限期的土地使用权；二是在规划上限制和制约土地用途；三是土地的权益是可以转让的。这三个特点其实和市委常委会在研究的东西是对应的。

　　对香港批地和房地产经营的十种做法，我们对其有特色的地方进行了分析。首先我们说到它多种方式的批租形式；第二说到港英当局的双重身份和两种手段；第三就是物权和权益的登记制度；第四就是地价怎么确定和怎么控制；第五就是半官方机构的参与和专业人士的作用；第六是税收增加房地产收入，地租、差饷、物业税、印花税是怎么回事；第七是金融业对房地产的参与和支持；第八是怎么造地，规划怎么超前，基础设施怎么先行，实际上是开发的前期；第九是讲批地和新市镇的发展，批地的时候政府还是要有计划组织新市镇发展，不完全是市场行为，这个新的市镇还是要由政府主导来发展；第十是多层次解决住房问题，不是只有批租一个模式。后来，我们的商品房发展有点畸形，政府将保障性用房、动迁用房，全部纳到市场轨道了。实际上香港也不是这样。

　　另外，这份材料还有六个附件，其中五个就是五月份布置的五大课题。这五大课题6月20日就已经交上去了，我们回来后又全部重新整理了一下，归属到房地产港口考察团的附件里。还有一个新增的，是社科院做的《关于香港房地产业发展促进财政收入增加、经济发展的若干资料》，这份材料把房地产和财政的关系仔仔细细说了一遍，增加了要实行这一改革的可信度，是一支兴奋剂，令人看了以后会觉得，这项改革一定要进行。在这第一份报告中，我们提了对照香港上海怎么办的三条建议。第一条是正式提出上海试行出租土地使用权办法，要加强领导，建立上海市批租土地委员会，或者批租领导小组；第二条是研究制定试点方案；第三条是在这个基础上向中央报告。

　　因为芮杏文书记在北京开会，这次常委会是由江泽民同志主持的。听完汇报以后，常委们提了很多意见和建议。其中有一条意见认为，单单归纳香港情况，不能完全解决问题，还要论证对照香港，上海该怎么办？会议认为，材料要继续充实，要准备一份给中央的报告，说服中央做出同意上海试点的决策，以消除政治、社会层面的一些影响。

　　市委常委会后，俞健同志马上组织了一个小班子修改材料，我记得我们是国庆节加班加点做的。10月2日，就差不多把稿子准备好了，等芮杏文同志回来就准备再进一步向常委会报告。10月15日，我们正式向芮杏文书记汇报了，道涵同志、天增同志也一起参加，其他常委会成员有一部分参加。这次会议是9月18日市委常委会的延伸。因为上次芮书记不在，没有形成决策性意见，所以这次报告内容作了调整。这次汇报题目修改得很醒目，不再是香港考察报告，而叫做《关于上海试行出租土地使用权办法的初步设想》。报告综合了考察情况、香港各界（包括香港新华社）的态度和反应，从理论、政策、准备工作、试点设想等十个方面，进行了论证和回答。最后得出结论：上海有计划、有步骤地试行土地使用权出租的办法，是可行的。

　　这十个方面问题，第一是试行土地使用权出租是否违反宪法和法律；第二是试行土地使用权出租是否违反四项基本原则；第三是出租土地使用权对上海经济发展会产生什么积极作用，如何看待出租土地使用权的得、失；第四是出租土地使用权需要具备哪些条件，如何吸引外商来上海租地、经营；第五是出租土地使用权上海应该制定哪些政策和办法；第六是出租土地使用权要请求国家给予哪些政策；第七是这项改革从哪里着手，在哪些地区可以试点；第八是为了争取1987 年试行出租土地使用权，当前必须做好哪些具体工作；第九是出租土地使用权需要注意哪些问题；第十是关于试行出租土地使用权的机构设置问题，就是建立上海土地批租委员会或者领导小组，以及精干高效的办事机构，同时建议有半官方的操作机构和评审委员会。由此，书记和市委就比较放心可以决策了。这个报告是由俞健同志起草，俞健、夏克强同志汇报的。蒋如高局长所在的土地局那个时候还是一个操作部门，不是决策部门。夏克强是团长，但是核心的问题实际上是俞健在研究。

　　讨论当天，我记得就拍板试行了。因为道涵、天增也参加了，所以市委叫他们跟泽民同志汇报，上海市政府就启动了。10月15日会开好以后，到11月3日就召开了市长办公会议讨论此事，同意成立土地批租领导小组，并确定了机构和组成人员。会议开完后，克强同志通知我，天增任组长，他任副组长，蒋如高是办公室主任，我是副主任。我问他，我到底脱产不脱产呢？我那时在房管局嘛。夏克强同志说，这些东西你不要去管，有事情就做，这些事情以后再说。11月4日，上海市土地批租领导小组成立的通知（沪府发〔1986〕115 号）就正式下发了。在下发通知时，土地批租领导小组成员单位一共是16家。后来增加了一家邮电局，总共17家。1987年1月14日，市政府在福州路12号召开了全市各委办局负责干部大会，会议由夏克强同志主持。史玉雪同志介绍了香港考察规划情况，我汇报了房地产经营情况。会议的主题就是要把观念扭转过来，因为改革就要启动了，新的观念都是冲击性的。

　　市土地批租领导小组成立后，土地批租改革的整个重心，就逐渐从市委常委会，转到市长办公会议、市批租领导小组了。

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　　徐建刚：市委就不管这件事情了？

　　王安德：市委也管，但是只管大事。在我的笔记当中，关于试点这件事情本身，在讨论决策以后，市委实际上是做了这么几件事。第一件事情就是1987年1月1日，领导下基层慰问时，芮杏文和江泽民两位领导在车上问夏克强、倪天增，什么时候把试点地块拿出来。慰问结束，克强同志就给我打电话，叫我元旦节后就开始准备、操作试点地块。

　　1987年2月10日，市委又开过一次常委会，听取土地批租领导小组汇报。批租领导小组主要是讲了两件事情：一是要出一个行政规章——上海土地使用权有偿转让的办法，由上海市政府自己来颁布；二是要编一个大纲性质的试点办法，也就是说不管哪块土地，招标怎么做，评标委员会怎么做都要确定下来，也就是这项工作的大纲。总体来说，就是要出一个法规，一个试点办法。这两样在2月的市委常委会上通过后，就把路径、目标、原则都定下来了。之后的土地批租，就是在市委定好的这个轨道中去操作。

　　到9月份的时候，我们的法规已经完成送审草稿，准备去听香港专业人士意见。我记得是9月29日，市委又召开了一次常委会，决定了《上海市土地使用权有偿转让办法》的大致框架和原则。芮杏文同志是9月9日离开上海的，在他走之前，我们把送审稿给他审阅，他写了一大段文字，原则同意，并提出一些建议。11月29日，江泽民市长签发《上海市土地使用权有偿转让办法》时，也写了一段话，指出接下来马上要准备什么，因为要考虑到颁布后可能会碰到的问题。市委在整个土地使用制度改革试点决策过程中的介入，就到此为止。

　　市土地批租领导小组第一次全会是1986年12月召开的，任务就是组建机构。初期比较累，那时人手也没有，大多数工作人员都是兼职，从各个部门挖过来的。每一次领导小组会议召开前，会议文件写好后，由倪天增、夏克强同志拍板，蒋如高局长再跟我们商量，之后我就拿着征求意见稿，一个一个去找相关委办局领导，把稿子给他们，说明是怎么回事，跟这个局相关的有什么工作内容，什么工作内容不直接相关，等等。这些都要事先沟通好，避免正式开会时哪位局长说一句“我不清楚，回去再研究”，倪天增副市长就不好当场拍板了。有时候，沟通过的局长和来开会的同志不是一个人，我还要把之前沟通的情况事先或者会上讲一下。夏克强同志很会协调，所以领导小组会议要决定的事项，基本上都是一次性通过的。

　　土地批租领导小组会议从1986年12月到1989年3月24日，总共开了十次。这十次会议中，最重要的是第一到第四次，决定法规、试点方案、什么时候招标等。第四次会议主要决定提交市委常委会的法规、试点办法和纲要，到第五、第六、第七次会议，有的是法规修改，有的是后续土地供应，包括招标过程中的一些进度，第三、第四块土地招标等。总之，后面几次会都是为发标而召开的。总体来说，土地批租领导小组这个层面，一直都是在比较平稳、正常的程序和轨道中推进的。

　　关于第一个批租地块的确定，我记得就上过不止一次会。我们把备选地块都列好表，这些地块有些是我们自己定的，有些是领导批过来的，还有些是下面各区报上来的，大家讨论做还是不做。这些备选地块，有的是没有七通一平；有的是产权还有纠纷，动拆迁没做完；有的是地块蛮好，可周围规划不行……我记得一开始有几块地，在石门二路两侧，还有永安基地，古北、闵行都有。现在还在做的大中里项目，在那时就报上来了，但是周围动迁没办法解决。虹桥经济技术开发区其实也找过三块地，第一块是31号小太古地块，但这块地上面，变电站等问题很多，起初小太古列入批租备用地已写入市政府会议纪要，但最后条件不成熟，只能拉掉。然后又是25、26号两块地，二选一，提交领导小组决策，最后要听各方面，包括香港方面的意见，大家都觉得虹桥26号地块比较成熟，价值也比较明确。第一次招标如果弄一块模棱两可的地，怎么来定标价呢？定完这块地，必须上领导小组会议。选地块的过程，不是领导做完决策后走过场，而是大家七嘴八舌讨论，充分发表意见后，由夏克强、倪天增同志拍板。

　　徐建刚：那时候你们是如何测算地价的？当时估计这块地能到什么价格？

　　王安德：我记得当时有人提价格的问题，我告诉他们有三个办法决定底价：第一个是重置法（即成本法），就是你现在重新做，重置的成本；第二个是类比法，市场上有其他交易，或者国外有类似交易，你觉得它相当于这块地，可以类比；第三个是完全市场法，人家凭眼光来买。比如孙忠利用的市场法就是“比日本的便宜一点”。因为我们自己做，就用重置法，把那块地重新开发出来的成本就是底标的基础，就是代表市政府投进去的标底，这个标底是这块地必须达到的价格，低于这个价格，影响太大，政府情愿流标。因为是第一块地，类比法当时没法用，今天就可以用了。比如浦东要拍一块地，定什么价？只要搜集下这块地周围的价格就知道了。

　　当然，试点第一块地的起步价比我们想象的高，价格出来以后，大家都觉得下一步继续做有难度。正因为如此，朱镕基市长专门请了梁振英来讨论，我们自己也讨论，但整体来说还是把握了一下。所以，虹桥第二块地的招标，总价是上去的，其中按照土地面积来说，单价是上去的，但是按照楼板面积来说，单价是下来的，这是一个最佳状况。对外宣传时，我们说虹桥每平方米多少钱，价格略微有点上升，但实际上懂行的人看的是楼板价。试点的起步、门槛比较高一点，以后怎么做，我们还是想办法解决了。当然，随着20世纪90年代整个形势的发展，这个问题就迎刃而解了。

　　

　　1988年6月30日，王安德在上海市土地局外滩会议室投入上海第一块土地使用权国际招标的标底文件。

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　　徐建刚：通过您的回顾，我们基本了解了市委决策与推进的大致过程。那么，在您看来，上海的土地批租改革有哪些特点呢？

　　王安德：30多年后，再回顾上海市土地使用制度改革启动和试点的历程，我认为有两个鲜明特点：第一是准备比较扎实。上海市对于土地批租改革的前期准备工作，包括酝酿、决策、考察、比较，甚至和中央的沟通等，都是相当充分和完整的。因此这个改革在推进过程中，没有太多波折，即使1989年受国际、国内影响，市场比较低迷时，这件事情先放一放，但是再启动的时候，基本还是按照这个路子，没有从根本上推倒或者哪方面有重大改变。第二就是领导和组织推进的工作比较有章法。市委做什么，市政府做什么，下面委办怎么做，都比较清楚。包括像上海虹桥经济技术开发区等单位的密切配合，还有与国内外专业人士的良性互动，可以说各方面的配合度很高，试点才会比较顺利。

　　整个土地批租试点过程比较长，内容也比较多，我重点把前面启动时的一些内部情况说了一下。其实那个时候主要是解决一个“突围”问题，在人心有点消沉，经济发展的路越走越窄的时候，一定要想办法突围。当然也有一些本意很好的设想，后来没能实现，比如芮杏文书记在传达中央书记处会议时，就讲到土地基金的问题，他主张每年要向里面存款，专款专用，让它滚动。如果上海能做到这一点，每一年土地批租都有一笔钱进入上海土地发展基金，就可以专项用于城市的再发展和土地机制的完善。

　　徐建刚：第一次这么系统地听您讲述土地批租改革的决策过程，很受启发。当年，你们在市委、市政府的领导下，不仅使上海首例面向外资的土地国际招标获得成功，在海内外引起轰动，也为日后上海乃至全国开展土地批租开创了一条与国际惯例、通行规则接轨的法制化、规范化路径，在中国城市土地使用制度改革的历程中具有里程碑意义。您和您的同事们夜以继日、殚精竭虑，在重重困境中冲破制度藩篱，进行改革探索的勇气和精神也值得我们好好学习。再次感谢您精彩的回顾与思考！