从危棚简屋到阳光征收，上海旧改30年

城市更新，一头连着城市发展，一头连着民生福祉。习近平总书记多次对城市更新作出重要部署，强调要“积极实施城市更新行动，增强发展潜力、优化发展空间，推动城市业态、功能、品质不断提升”。推进城市更新是上海深入贯彻落实党的二十大精神和习近平总书记考察上海重要讲话精神的重点任务，也是加快转变超大城市发展方式、不断满足人民美好生活需要的重要举措。

为及时跟进记录上海在城市更新方面进行的探索、取得的成就、积累的经验，中共上海市委党史研究室与中共上海市城乡建设和交通工作委员会联合组织编撰了《口述上海城市更新》一书。书中的口述者都是上海城市更新的重要组织者、规划者、建设者和参与者，他们的讲述，还原了上海城市更新中的许多精彩细节和鲜活历史场景，更展现了上海城市更新背后的精神力量和宝贵经验。

党史镜报微信公众号将陆续刊载部分内容，以飨读者。

口述前记

张国樑，1956年7月生。曾任上海市黄浦第一房屋征收事务所、上海安佳房地产动拆迁有限公司执行董事、总经理。现任上海市房地产行业协会房屋征收工作委员会主任。

口述：张国樑

采访：凤文忠 施捷枫

整理：杨杨 黄玲

时间：2025年8月12日

动迁被普遍认为是“天下第一难”。它动的是人，征的是房，迁的是家，政治性强，社会敏感度高，如果征收（动迁）没做好，不仅会拖建设的后腿，也会影响党和政府的形象。这些年我和我的房屋征收劳模创新工作室团队一直探索，在机制上提升，在技术上提升，在服务上提升，征收工作的理念和方式方法也在不断更新、发展和进步，就是为了探索出一条特大城市科学征收（动迁）、规范征收（动迁）、和谐征收（动迁）之路。

从危棚简屋到法规初立

危棚简屋

我是1985年开始做动迁工作的，那个时候碰到的房子还是竹泥巴房，墙体是用稻草、烂泥夯实的，领导最担心的就是碰到台风、暴雨等极端天气出现房屋坍塌的问题。为了改善居民居住条件，20世纪80年代，政府开始有计划地改造闸北、南市、普陀、杨浦等地工人居住的棚户简屋和危房，以成片改造为主，主要由政府出资，采取重建和原地回搬的模式。具体来说，由政府出资把危棚简屋改建成新公房，被动迁的居民经过在外面的一段时间过渡，回搬到原来的居住地，原来的危棚简屋变成了新公房。居民彼此之间原来有多少居住面积都相互知晓，现在分配的房子大小也都一目了然，所以也不存在什么猫腻。

1990年之前，国家尚未颁布动拆迁的相关法规条例。各个省市自治区只能根据自身情况，制定相关规定。当时动拆迁的标准是比较低的，按照户口人数人均小于4平方米的给予4平方米；4到7平方米给予4到5平方米；7到10平方米则给予5到6平方米。像这种3平方米的旧房换1平方米的新房，被称为“逢三进一”法。那个时候，市和区都设有住宅建设办公室，负责解决居民居住困难，街道普遍设立动迁组，组长由街道办事处主任担任，区住宅办派出干部担任副组长专职负责旧改动迁。动迁组工作人员都有严格的工作规范，比如：“动迁干部”走访动迁居民，只能坐在凳子上，不能坐在床上，没有凳子的，只能站着；不能带包、不能抽居民的香烟等等。虽然当时动拆迁的标准比较低，分配到的房子也不豪华，但是因为“公平”，动迁居民普遍都有幸福感，老百姓对政府有期待、有信任。

进入90年代以后，上海的住宅建设进入了一个新的发展时期。1991年，为在全国范围内规范动拆迁，国务院颁布了《城市房屋拆迁管理条例》，动拆迁以“数人头”为基石。紧接着上海市人民政府颁布了《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》（当时黄菊担任上海市市长，该细则在城市房屋拆迁管理方面具有重要的指导意义和规范作用，因此该文件又被称为“黄菊4号令”）。1992年春，邓小平同志在上海考察时提出，上海要“一年一个样，三年大变样”，上海城市建设由此进入快车道。1992年上海市第六次党代会召开，会上明确提出，到20世纪末完成全市365万平方米危棚简屋的改造、市区人均居住面积达到10平方米。此后，居民新建住宅每年以百万平方米的幅度递增，年竣工量突破千万平方米。

但此时的动拆迁工作，由于开发商的介入，形成有实力的开发商买下土地、有实力的单位进行投资，由开发商自行实施动迁的拆迁模式。动迁的方式已由原来的就地改造搬迁，变为由内往外迁、开发商买下土地进行投资。例如：1993年卢湾区某地块动迁时，就是由开发商进行操作。当时还剩下20%的居民不肯动迁，因为原本居民是住在浦西的、交通很方便，现在他们要搬到只能乘坐摆渡船的浦东去，还要考虑到天气因素，觉得相当不便，老百姓“宁要浦西一张床，也不要浦东一间房”，动迁进程难以推进。由于开发商同时也是投资方，一切以盈利为目的，考虑到每天巨大的财务成本，不惜“放水”以加快动迁进程。比如：针对要房的居民，从一套房增至两套；针对要钱的居民5户人家每户多增加5万元；对剩下的7户居民再增加5万元……直至最后少数人家得到了增加30万元的补偿。

然而，世上没有不透风的墙，当动迁户们知道这种情况后，每个人都觉得自己亏了，哪怕是最后走的居民虽然钱拿得最多，但是花的精力也是最多的。这样的动迁，让每个人都没有了幸福感。这样的事情多了，逐渐让百姓得出结论：“动迁不闹不行，不闹就亏了；动迁不搞不行，不搞就亏了。”此外，“数人头”的政策，还引发了老百姓频繁地迁移户口。不透明、不公平带来的种种弊端致使动迁矛盾愈演愈烈。

与此同时，动拆迁工作还出现了大承包。比如动迁100户居民，一户居民20万费用，如果只用掉了15万，剩下的5万就是属于动迁公司的纯利润。当动迁成了一项有利可图的行当时，就出现了许多动拆迁公司。那段时间，我们目睹了不少行业内“穿喇叭裤”的案例，在很长一段时间里我都不敢面对第一个签约的居民。其实做群众工作矛盾和冲突在所难免，面对居民的非议和指责是家常便饭，有时候即使受点委屈我也不太放在心上，唯一让我内心过意不去的就是对群众的亏欠。看到善良的居民积极配合动迁工作，最终却吃了大亏，这让我们“动迁干部”的内心非常不安和愧疚。从那之后，我就常常反思，究竟是为什么我们的动迁工作这么不得民心，明明是改善居民生活的大好事，却得不到老百姓的认可？要怎样做才能彻底地改变这种现象？

“阳光动迁”实践探索

43街坊旧貌

43街坊新貌（SOHO复兴广场）

2001年，国务院出台了《城市房屋拆迁管理条例》（简称“305号令”），要求对动拆迁的房屋进行市场评估，然后进行价值互换。通俗地说，动拆迁政策由原来的“数人头”变为“数砖头”。“怎么价值互换，怎么不数人头了，我好不容易花了五年的精力迁了三个户口，现在不算了，加进来三个户口不算了，这怎么行？”一时间动迁居民难以接受，致使这项政策难以实施。所以，此后很长时间里，上海并没有摒弃“数人头”的政策，而是“数砖头”与“数人头”兼顾。由于这种“两头一起数”的政策，必然引来不透明、不公平、无序操作，最终越数越糟糕。

市委、市政府非常重视，各级党委、政府领导进行了深入调研，采取多种措施，努力化解动拆迁矛盾，同时也希望动迁一线同志们能够创新，从源头上避免或减少动迁矛盾。我们也在苦苦反思，为什么政府为民办实事的大好事，得不到老百姓的认同与信任？突破口在哪里？既然动迁走入死胡同的主要原因在于不透明、不公平，加上无序操作。那么要走出动迁困境，就应对症下药，在公开、公平、公正上下功夫。慢慢地，公开、透明的想法在我们心里发酵，要将动迁过程置于太阳底下，让所有居民看得清清楚楚，才能从根本上解决动迁矛盾。

2002年，瑞金医院为建造现代化门诊大楼，决定动迁“专家楼”，这为我们实践公开公平的理念提供了契机。这里原本是医院自建的职工住房，6层楼，涉及居民61户。2002年5月，院长指名让我所在的安佳公司做动迁。当时我们主张发《告居民书》，不建议集中开会，担心会发生群体事件，但是院方坚持要开动员大会。

于是2002年5月的一个晚上，在瑞金医院的小礼堂，61户居民来了一百多个人，黑板上写着“瑞金医院门诊大楼工程改造动拆迁通气会”。居民说：“我们不要通气，我们要对话！”整个会场七嘴八舌，各说各的，情绪激动，会自然没办法开下去了。听了足足半个小时，我接过话筒：“大家好，你们不是要对话吗？我是否可以申请15分钟？”这突如其来的声音让会场一下子静下来了。我说：“大家刚刚讲的都是动拆迁的不好，讲的都对。你们不愧都是知识分子，把上海动拆迁的问题都归纳出来了，乃至把全国的动拆迁的问题都归纳出来了，说到底就是怕动迁成为一个‘黑洞’。但你们最主要的就是想公平、透明。那么好，我提个建议，你们居民中间选3个代表，居民作为一方，动迁公司作为一方，院方作为一方，三方一起来探讨怎么做到公平、透明……”没想到，这一建议马上得到积极回应，很快产生了3位居民代表。

在对话交流中，针对普遍存在的现实问题，我们与动迁居民协商，初步拟定、调整了方案：一、奖励费由15000元调整成30000元。二、原来价值2000元的实物奖励，调整为现金5000元。三、在市场评估价基础上增加18%。为了制定更有效、公平、透明的实施方案，动迁公司主张推选三位业主代表为一方，与院方、动迁公司组成一个团队，共同监督、参与动迁的整个过程。补偿方案公布后居民们一致赞成，高高兴兴地搬了家，一个月内61户迁走了60户。

对于最后没迁的这一户我们也坚守住了公平公正的底线。那户居民本来已经谈好了，但临到签字的时候却突然变卦，声称：“我是最后一户，你们一分钱都不加，在上海没这个道理的！”双方僵持了很久，这户居民还连续几年上访，但我们都没有松口，我牢记对其他居民的承诺：“不搞先紧后松，不搞自由裁量，一竿子捅到底。”后来随着房价的上涨，这户居民态度有所松动，我再跟他晓以利弊，最终在没有增加一平方米补偿面积的情况下化解了这桩矛盾，我也兑现了补偿方案前后一致的承诺。

2003年前后，上海进入动拆迁历史上的矛盾突发期。动迁居民从与动迁公司、开发商的矛盾对立，发展为对政府部门的不信任，整个动拆迁工作困难重重、步履艰难。当时上海的旧区改造可以说因为动拆迁的矛盾而处于“寸步难行”的境地。2003年5月，上海试点推行以公示、信访接待、承诺书、举报和监管为主要内容的五项制度，要求动拆迁基地公布房屋拆迁补偿方案、拆迁公司名称、基地负责人、联系电话，在拆迁基地设立信访接待室，明确接待人员、接待时间、接待工作制度和接待人员守则，在动拆迁基地现场设立举报箱，开设举报投诉电话，及时处理居民的举报投诉等等。卢湾成为推行市五项制度的试点区，7月7日，市政府在卢湾区召开推进房屋拆迁工作五项制度调研会，副市长杨雄亲自关心五项制度推进情况。

同年年底，我接到了43街坊地块的拆迁任务，这个项目属于卢湾区执行国家建设部颁布的有关拆迁、评估新规定和市政府颁布动拆迁新政策的首块试点基地。领导请我去做，是信任我。那么怎么做？新规的出台捆住了动迁工作的手脚，以前的很多做法不适用了，大家都很头疼，不知该如何打开局面。

我就想，2002年瑞金医院是个很好的范例，要做到公开、公平、公正。有了上一次的探索经验，43街坊实施过程中我们在全市率先正式提出以“公开、公平、公正”为主要内容的“阳光动迁”理念。制定方案的时候，项目遵循“公开、公平、公正”的原则，打破以前先低后高、先紧后松的操作口径，按照当时实际平均补偿标准设计补偿方案，然后按照这个标准严格执行，把一切都公开，杜绝暗箱操作，坚持每户都按照这个新标准签订协议。

项目启动后一个月内签了200多户人家，后面就再推进不下去了。为什么？其实我们的方案做得很好，那个时候按照一般做法，43街坊每户的补偿款应该是23万左右，但我们根据实际测算认为每户居民的实际费用应该在30万左右。方案做出来后，区里的其他公司有很多质疑的声音，大家担心全部费用在前面用掉了，会增加最后一部分居民的工作难度，没有了自由裁量权后期工作很难推进。区管理部门也拿不定主意，召集了好几家动迁公司开会研究。会上大家都表示反对，说我的报价破坏了行规，让他们以后的工作没法开展。

因此，最终在各方面协商后还是决定以低于当时实际平均补偿标准的标准进行推进。然而，实际操作证明，这种没有做到真正实事求是的标准，百姓还是不会认同、不会走的，最终签掉200多户居民后就无法推进了。但是当时提出“公开、公平、公正”阳光动迁概念和做法犹如一股清新的风吹拂上海沉闷的动拆迁行业。2004年5月，市政府分管领导在“市政府动拆迁五项工作制度”工作会议上明确指出，卢湾区“43街坊”的模式是今后上海动拆迁发展的方向。

2006年轨道交通13号线开工，43街坊的动迁方案进行了调整，补偿标准提高了。我本着公开公平、前后一致的理念，主动约谈领导汇报想法，美其名曰“科学发展观指导下的动拆迁问题思考”，其实是为先签约的居民争取新增的那部分补偿安置款。三天后，区领导同意了，对之前先走的200户居民按照新的方案，补足动迁安置款，又顺利推进了剩下的动迁工作。从这个意义上说，我们还是全上海第一个“先走的动迁居民拿到额外补偿”的地块。这也是上海第一个真正实行公开、公平、公正“阳光动迁”的地块。

43街坊之后，虹口、杨浦等区也纷纷搞起了试点。在基层大量实践基础上，市区相关部门不断总结经验教训，逐步将公开、公平、公正的理念吸收转化为可执行、可操作的法规和制度，动拆迁市场一步步走向公开、规范和法制。到年底的全市拆迁科长会上，很多人表示“看来只有阳光动迁能行得通”。

“阳光征收”深入人心

房屋征收公示系统

在紧接着开启的世博动迁专项工作中，主管部门一上来就提出了“阳光动迁”“一竿子”到底不动摇的指导意见，阳光动迁的理念开始成为全行业，乃至全社会的共识。

2005年，我主持实施了卢湾区的世博动迁，有了前期的经验和政策的指导，我们对公开、公正、公平的动迁模式进行了进一步深化，引导动迁居民“先走先安逸”，用“拆百姓的房，给他的价值在一段时间内、在周边地区能够买到原来质量的房屋，甚至更好”的动迁安置理念来制定动迁居民的安置方案标准。

同时坚持做到标准统一、前后一致。我吸取教训，制定既满足老百姓需求又符合相关方要求的方案，最后提交上去，一下子就批准了。方案通过后，我暗暗下决心，这个地块我要好好做，做好后，我要让这个地块第一批签约的居民过来，问他们，你们先走吃亏了没有。

2005年10月，卢湾世博动迁接近尾声，但还有三四十户居民没有签约。有位居民曾经在旧改“吃过亏”，他父亲1995年被动迁时选择了先签约先搬走，却发现比最后留下来的“钉子户”少拿十几万。他拿着录音机找到我，要求我口头保证不会放水。我不仅让他全程录音，还给他手写了具有法律效应的承诺书，承诺标准统一、前后一致。后来出具承诺书演变成我们的一项制度，居民搬走的时候出具承诺书，如有不公道就去起诉，真正做到自我约束，社会监督。2014年我被评为上海市“十大劳模年度人物”，组委会讨论邀请哪位领导颁奖，我建议找一个居民，就找了他。当时主持人播放了一段录音，并问了关于承诺书的问题，居民说我一直在关注，到目前为止没有发现前后不一致的问题。后来，这位居民把承诺书和录音带送给我了，现在还保存在公司。

世博会项目到2005年12月30日结束。在全市世博动迁中“阳光动迁”确保卢湾率先完成了动迁任务，得到了市领导“速度最快、成本最合理、矛盾最少”的评价。世博动迁完成之后，动迁公司连续十年到浦江世博家园慰问世博动迁居民，获得了动迁百姓一致认可和赞扬。

2008年，上海先后探索以“二轮征询”等为主要内容的动迁新政，从地方规范性文件角度肯定了“阳光动迁”的理念和做法。2009年上半年，上海市政府出台了《关于进一步推进本市旧区改造工作的若干意见》，对旧区改造的征询制度和居住房屋拆迁补偿安置提出了创新的政策和措施。同年，建国东路390地块启动改造，这是上海首个试点“征询制”加“数砖头加套型托底”动迁新机制的旧区改造基地，首次提出了“动迁方案由居民群众参与制定，动迁过程由居民群众全程监督”的新理念。

为了做好试点工作，一个多月的时间里，我们动拆迁公司和社区共同召开了10多次居民座谈会，广泛地听取动迁居民的意见，不断调整优化安置方案，最后，安置补偿方案在居民的掌声中通过。同时，为做好结果公开，我们首次自行研发了“房屋征收公示系统”。早年因为旧改过程不透明，老百姓不认可，张贴的公示信息常被随意涂改，甚至撕毁。我们在390地块动迁中，决定开发一套软件，把旧改所有信息公开，全程接受监督。团队里的大学生主动请缨，接下研发任务，仅花了一个多月就把系统研发出来，居民可随时查询相关政策，动迁居民的房屋、人口、补偿安置款，以及最新签约情况等信息，并因此获得了三项国家专利，后被纳入了市房管局的监管系统，目前该系统已辐射到全市和部分省市征收地块推广使用。

动迁协议签订那天，彻夜排队的居民多达70人，最早的提前3天就来排队了，当天签约率就达到38.54%，仅仅28天，390地块的动迁签约率就突破66.7%，提前达到2/3的签约比例要求，基地动迁正式启动。旧区改造从“要我改”变成了“我要改”，居民排着队等签约，这在以前是不敢想象的，《人民日报》专门写了篇文章报道了390地块，称之为上海旧改的“奇迹”。现在上海国有土地征收实施的“两轮征询、数砖头+套型保底”机制和“阳光征收”理念就是那时探索出来的。

2011年国务院颁布实施了第590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》，改动迁为征收，大量吸收了上海动迁新政的许多内容。从五项制度到动迁新政再到征收条例的实施，上海旧区改造和更新的前期开始纳入有序规范操作轨道。43街坊后，我先后参与卢湾世博地块、建国东路390地块、115太平桥（东、西）两个地块、露香园路地块、乔家路地块等大小十几个动迁项目，我们的工作团队一直走在探索和创新“阳光动迁”“阳光征收”的最前线，持续助力上海旧区改造工作书写科学、规范、和谐的新篇章。

目前“阳光征收”已成为全市房屋征收工作的发展方向，随着征收机制越来越规范，老百姓对“公开、公平、公正”原则和“阳光透明”理念的认知越来越高，越来越多的老百姓相信我们是诚信的，全市征收地块签约酝酿期首日签约率基本都可以达到95%以上，有的甚至100%，大大加快了城市建设发展的步伐，也为上海探索出一条适合超大城市旧区改造和有机更新的新路子贡献了属于自己的一份力量。

2022年7月，上海全面打赢成片二级以下旧里房屋旧改收官战。这是历史性的重大胜利，是人民城市理念的生动实践。从1992年打浦桥斜三基地开始探索，到建国东路68街坊及67街坊（东块）结束，标志着上海旧改任务最重、难度最大的黄浦区，全面完成了成片二级以下旧里房屋改造。经过30年的旧改，老百姓居住条件得到了质的改善，他们告别了蜗居，住上了新房，过上了幸福的安居生活。经过30年的旧改，城区环境面貌发生了翻天覆地的变化，从打浦桥到新天地、从淮海中路到世博园区，一座座经典城市地标拔地而起，成为黄浦繁荣繁华的象征。经过30年的旧改，中心城区“二元结构”矛盾得到了极大缓解，功能不断升级，高质量发展、高品质生活、高效能治理加快实现，城区综合实力不断提升。这次收官，历史性地解决了困扰上海多年的民生难题，让老百姓的居住质量得到显著改善，几代人的夙愿最终实现。作为一个干了30多年的“老动迁”，没有比看到动迁居民生活改善，得到动迁居民认可更让人欣慰了。我由衷地为我们的城市终于摆脱动拆迁困境，走出一条“阳光动迁”的康庄大道而无比自豪。

本文原标题为《阳光征收破解拆迁难题的转型之路》