黄融：城市更新是城市建设和发展永恒的主题

城市更新，一头连着城市发展，一头连着民生福祉。习近平总书记多次对城市更新作出重要部署，强调要“积极实施城市更新行动，增强发展潜力、优化发展空间，推动城市业态、功能、品质不断提升”。推进城市更新是上海深入贯彻落实党的二十大精神和习近平总书记考察上海重要讲话精神的重点任务，也是加快转变超大城市发展方式、不断满足人民美好生活需要的重要举措。

为及时跟进记录上海在城市更新方面进行的探索、取得的成就、积累的经验，中共上海市委党史研究室与中共上海市城乡建设和交通工作委员会联合组织编撰了《口述上海城市更新》一书。书中的口述者都是上海城市更新的重要组织者、规划者、建设者和参与者，他们的讲述，还原了上海城市更新中的许多精彩细节和鲜活历史场景，更展现了上海城市更新背后的精神力量和宝贵经验。

从本期起，党史镜报微信公众号将选择部分内容，陆续刊载，以飨读者。

城市更新是城市建设和发展永恒的主题

口述前记

黄融，1960年7月生。曾任上海市市政局副局长、上海市深水港工程建设指挥部指挥、上海长江隧桥工程建设指挥部副总指挥等职。2005年11月，任上海市市政工程管理局党委书记、局长。2008年2月，任上海市建设和交通委员会主任。2013年2月至2021年3月，任上海市人民政府副秘书长，2019年10月起兼任市城市更新和旧区改造工作领导小组办公室主任。2021年6月至2025年7月，任上海市人民政府参事。

口述：黄融

采访：唐洪涛 黄金平 侯桂芳

整理：侯桂芳

时间：2025年5月27日

改革开放尤其是党的十八大以来，随着社会主义现代化建设的推进，城市更新成为城市建设领域的重要组成部分。1983年我大学毕业就进入城市建设系统，参与了很多城市建设和城市更新工作。在市委、市政府的领导下，上海城市更新工作取得了很多成就，打造了很多成功经典案例。在实践中，我们的城市更新观念、想法发生了巨大变化，形成了认识上的飞跃。今天，我们在城市更新建设的道路上依然任重道远，需要我们用智慧、用心去推进城市更新，继续为全国乃至世界其他城市积累更多的经验，探索更多更新的路径。

城市更新既是一个实践的过程，也是一个认识的过程

首先我想讲讲上海城市更新的历程。从大的范围来说，我觉得现在用“城市更新”这个名字更贴切，更具有意义。上海从城市建设逐步走到城市更新，既是一个实践的过程，也是一个认识的过程。20世纪90年代初，上海就开始兴起365万平方米危棚简屋的改造。1992年12月，市第六次党代会提出，到20世纪末，要完成全市365万平方米棚户、简屋、危房的改造任务，也就是“365危棚简屋”改造。这是市委、市政府向全市人民提出来的承诺，就是为了解决老百姓的居住困难。这在当时是一个很大的工程，为上海的旧区改造提出了一个目标，也兴起了一个城市改造的过程。“365危棚简屋”改造完成以后，上海就进入到成片的旧区改造，旧区改造工作走上了正轨。“365危棚简屋”改造和成片的旧区改造，都是以拆为主，利用拆平以后的土地建造新楼来解决老百姓的居住困难。到2017年，市领导又提出，我们应该逐步从“拆改留”变成“留改拆”。上海的旧区改造就这样从“拆改留”走到“留改拆”，再走到今天的以保护保留为主的城市更新。

由内环线最大的棚户区“两湾一宅”改造而成的中远两湾城

上海从城市建设到城市更新的转变，是一种思想上的转变、一种认识上的转变，也是一种观念的转变，更是一种发展方式的转变。从“拆改留”变成“留改拆”再到保护保留，如果没有这样一个实践的过程，就不可能达到这样一种认识、观念和发展方式的转变。回顾以前我们所做的旧区改造和现在实行的保护保留，充分体现了我们在城市更新过程中所取得的经验。我们现在走到了一个更高的阶段来开展城市建设，城市更新实际上就是这个更高阶段的城市建设，即既要保留城市发展的历史记忆和发展脉络，同时又要赋予它新的内容和功能的提升，要符合现在的要求和时代的要求，这是现在城市更新的一项任务，也是目标和目的。简单举个例子，我们现在所看到的新天地，从外观上来看，它是一种城市中记忆的保留；但从内在来看，它完全是一种内容的变化和功能的更新。要通过这样的更新，让生活在这座城市里的人们，感到我们所有的城市建筑是可阅读的，并且是有温度的。所谓可阅读的，就是它是有历史的，通过对建筑的参观，可以了解整个城市的发展脉络。所谓城市是有温度的，就是现在的人们生活在里面，同样能感到这个城市是符合时代的要求的，也就是让这个城市里边的老老少少都能够感受到这个城市带给我们的，这是我们城市更新真正的目的。

我们有很多比较成功的案例。黄浦江和苏州河岸线的开放，不只是把两岸的空间给释放出来，更重要的是把两岸的工厂建筑置换腾出来后，通过城市更新赋予这些建筑一种新的内容，使建筑本身的功能发生了变化。杨浦区滨江的老厂房经过改造后，一些新业态企业如基金公司、证券公司、律师事务所搬进去了；苏州河边上原来的一些老仓库，经过改造都被赋予了新的功能，像四行仓库已经成为网红打卡点；苏州河边上华东政法大学那段开放后，和原来也完全不一样了。另外一个很好的案例是外滩地面交通的改造项目。90年代初，为解决外白渡桥交通拥堵问题，我们造了吴淞路闸桥。但是，这座闸桥把上海外滩的面貌改变了。2009年底，我们就把它拆掉了，修建了外滩地下通道。拆的时候好多专家质疑这座闸桥拆了后能不能解决外滩的交通问题。当时我们做了很详细的测算，认为通过远近交通的车辆分离，外滩地下通道能够满足这里的交通需求。时任市长韩正同志跟我们说：“你们要做好思想准备，如果交通不行，就再选一个桥位，还是要建桥。”现在看来，外滩的交通完全能够满足需求。经过这样的改造，外滩的第一立面就出来了。这表明，城市更新不仅仅是改变一个建筑的格局，而是改变整个城市面貌的格局。

中共一大纪念馆和世界会客厅是时任市委书记李强同志在我即将退休前交给我的两项任务。中共一大纪念馆就在新天地的边上，这里已经没有位置了，所以我们把纪念馆建在了人工挖出的太平湖里面。这么重要的建筑，能不能在这个位置建成，既要留住记忆，又能够和旁边的新天地高度吻合？现在看来是完全吻合的。这表明，城市更新中不是没有新建建筑，但是这个新建建筑一定要和城市的整体面貌能够融合在一起，能够反映时代的要求。世界会客厅之所以选址在那个地方，因为上海是向世界展示中国改革开放的窗口，习近平总书记要求上海更好地向外国友人展示中国改革开放的成就。原来的上海国际会议中心已经有点陈旧了。北外滩这个地方曾经是拥有百年历史的扬子江码头，当时是个海军码头，我们帮助海军另寻地方建了个新军港，将这块地方置换出来了。李强书记认为这个地方是最好的位置，往右看，延安东路外滩是过去的上海；往左看，浦东陆家嘴是改革开放的上海。我们把码头内的三栋旧建筑进行了改造。改造时，也有很多历史学家和建筑保护专家提意见：把它拆掉以后怎么还原，建成以后和外滩是不是一个样？我们找了专家和设计师一起经过反复讨论，形成了改建的设计方案。现在整个的建筑外形完全是一样的，利用建筑内部的装修将原来的记忆都做了很好的保留处理，但是它的功能完全不一样了。所以，城市更新既有新的建筑，也有老的建筑，关键是怎么通过更新改造发挥它的作用。

城市更新蕴含了市委、市政府对这座城市的感情和责任

城市建设、城市更新充分体现了市委、市政府对城市、对历史的认识，对城市的感情。我们的保护保留，留住的是城市的记忆和城市发展的脉络，可以让后人了解这座城市的发展历史。城市更新本身，也蕴含了市委、市政府对这个城市的感情：我们到底要建设一个什么样的城市？展现给人们的是一种什么样的城市？2003年，韩正市长陪同中央领导参加俄罗斯圣彼得堡建城300周年庆典，回来后和我们说，圣彼得堡没有像我们现在有的城市一样全部是新的建筑，也不是大拆大建后重新建的，而是花了200亿美元对历史建筑进行了大量的修缮，保留了它的城市原貌。他提出，希望我们城市建设部门好好研究怎么来做好城市保护保留这篇大文章。就是钱不能光用在建新的建筑上，而是应该更多地投向建筑的保护保留。这件事充分体现了市委、市政府对上海这座城市的感情。

另外，城市建设、城市更新也体现了政府对这座城市未来发展的一种责任。因为新建一座城市是容易的事，但是要保护保留这座城市却难度很大。上海是个港口城市，因为有了港口才带动了它的发展。苏州河边上有那么多的仓库、码头，说明上海的发展就是由苏州河逐步走到黄浦江，再从黄浦江走到了大海边上。上海又是我们国家对外开放最早的城市之一，外滩万国建筑博览群是充分体现它发展的历史记忆，从中可以看到它的开放程度。上海又是中西文化交流、交融的地方，这在很多地区包括建筑上都能看得出来。此外，上海又是我们国家经济最发达的地方，长期是中国的经济工业重镇，为共和国承担了很多经济重任。所以，在城市更新中，怎么把城市发展的历史脉络更好地保护保留，也充分体现出政府对城市发展的责任，对城市未来的责任。

新中国成立后，历届市委、市政府对城市建设和城市更新投入了大量的精力。早在20世纪五六十年代，市委、市政府为了解决工人的居住困难，在普陀、杨浦等区建设了曹杨新村和“二万户”住宅。60年代在上海新客站旁边建设了蕃瓜弄小区。1955年在苏联支持下建成了上海中苏友好大厦，1975年建成了“万体馆”（即上海体育馆），成为上海的地标性建筑。这些是城市建设、城市更新的缩影，也是市委、市政府为城市建设和城市更新所做的贡献。

到了改革开放初期，市委、市政府为解决市民居住困难，建设了20多个新居住区，其中最有名的曲阳新村，邓小平同志曾到这里调研过。南京西路、淮海路、四川北路进行了改造，南京西路是最早利用外资改造的。为了解决交通问题，建设了包括内环线高架、南北高架、延安路高架构成的“申”字型高架。还有闵行、虹桥和陆家嘴等几个开发区的建设。

交相辉映的南北高架与延安路高架

到了90年代中后期，市委、市政府把对城市的保护保留工作纳入重要议事日程。最能够体现这一点的就是外滩“第一立面”（即临江建筑群）的改造。当时市政府机关都在外滩那里办公。市委、市政府提出，我们要把外滩腾出来，使外滩的建筑恢复其原有的金融功能。为此，我们启动了对外滩“第一立面”建筑的大规模改造工程。经过改造后，外滩的功能发生了变化。21世纪初，瑞安集团把淮海路边上上海传统的石库门建筑更新为上海新天地。它正好地处中共一大会址纪念馆边上，“新天地”这个名字起得很好。还有已经成为网红的衡复风貌区，这些都是上海当时打造的城市更新的典型案例。

在此过程中，1995年至1999年建设延安路高架时，时任上海市委书记黄菊同志专门把我们找去问，上海展览中心是我们的地标性建筑，延安路高架穿越这里的时候，到底应该是高架还是地面？如果是高架，高度应该是多少？人们坐在车上看上海展览中心才不会被挡住视线。后来，建设延安路高架时在上海展览中心这一段高架桥的桥面作了降低处理，低于那一带东西两侧的房顶；取消了立起来的直杆路灯，将路灯放在挡墙下面；方柱变圆柱，这样与上海展览中心的柱子形状差不多；包括挡墙高度，也是严格控制。这充分说明，在市领导的脑子里面，城市的保护保留始终是一项很重要的内容。

另外，1997年年底，我们建成了延安高架路外滩下匝道弯道，是延安高架路东段工程的一部分，因在这里可同时观赏浦东陆家嘴天际线和外滩万国建筑群全景，建成后被誉为“亚洲第一弯”，成为上海标志性景观。但是，为什么建了仅11年，2008年又拆掉了？我记得很清楚，当时建这个弯时就明确：不要破坏外滩的“第一立面”。但是，建成以后，好多车开到这里观看外滩两岸的景观，很快这里就成为交通拥堵点。后来进行外滩综合改造，就要把它拆掉。做完方案以后，韩正市长专门找我问，你到底自驾感受过没有？这里拆除以后，到底对外滩的影响怎么样？对老百姓的影响有没有？到底怎么解决外滩景观问题？对此，我们想了很多办法，对外滩进行了三次改造。包括前面讲到的吴淞路闸桥的拆除，也是要很好地保护外滩“第一立面”。因为外滩“第一立面”是上海的一个脸面，是人们看外滩、看上海美好城市记忆的地方，为此，我们花了不少时间、精力。在改造中，为了保留外滩的气象信号塔，把它移建到了现在的位置。还有上海音乐厅、玉佛寺的大雄宝殿，都是通过平移工程，不但把原来的建筑保护保留下来，同时又不影响这个地区的改造。所以这时候上海就注重了城市建设、更新和保护保留三者的结合。

组织协调解决城市更新中的各类难题

在城市更新尤其是旧区改造中，我们也碰到了很多困难，第一个是动迁成本。随着动迁的持续开展，每年的动迁成本都在上升。第二个是土地问题。安置房要落地，要在郊区解决土地问题。土地问题又带来农民的动迁、养老、补偿以及农田的补划问题。第三个是动迁安置房建设远远落后于动迁的速度。当时安置房远远不够，在外过渡变成常态，最长的超过十年，一些人还没有住上新房就过世了。第四个是安置房小区的配套问题。安置房小区位置偏远，且没有配套，所以很多人不愿意去。最后一个是资金问题。这么大规模的旧区改造，无论是补偿的问题，还是建设的问题，都是需要花钱的。这是当时困扰我们的最大的问题。

这些都还是表面问题，真正隐含在里边的是拆迁、建设的投入和产出的平衡问题，即拆了那么多楼的成本，新建的怎么来回报？这个问题涉及规划上的容积率的问题，就是安置房到底要造多高？动迁后分多少房？这些都是成本。产出时能不能平衡就会涉及开发商问你要多少容积率的问题。同时还有住房的比例问题，不可能全部建住房，还要建商业配套、办公楼，比例怎么处理？此外，区政府也有一个短期平衡和长期平衡的问题。短期平衡就是拆掉这块地投入100个亿，假如建成后赚了110个亿，就是赚了，但这是短期的。从政府角度必须要考虑长期平衡问题，即改造后新进驻的这些居民会对地区产生一定的购买力，甚至还会带动区里的经济发展。区政府在短期还是长期平衡上面临矛盾。这些矛盾反映了怎么调动区里旧改的积极性问题。安置房放到郊区，郊区是否愿意？郊区政府是不是愿意把钱投入到安置房小区建设上？这就需要我们市里的部门去协调解决问题。

首先是说服区政府去正确理解市委、市政府旧改的决心。上海每年都会以实事工程的形式为老百姓做十几件实事。旧区改造事关老百姓的切身利益，市委、市政府把旧区改造列入实事工程，以此让老百姓感受到温暖。所以这就要说服区政府怎么去更好地理解市委、市政府的旧改决策，改变他们的思想观念，发挥他们的积极性。为此，我们按照市委、市政府的要求，共同排出三年、五年的计划目标来全力推进旧区改造。通过目标的考核，来进一步落实责任。同时，我们和区政府一起确定每年旧区改造的项目，做到把计划目标落到实处，通过抓项目来推进工作。

第二是主动联系、说服各大银行支持上海的旧区改造。因为银行要贷款，贷款是有条件的，比如这些土地银行认不认可？还贷能力，项目的可信程度等等。原来贷款都是区里面把土地落实给开发商后，由开发商去和银行谈。现在我们政府跑到前面，出面和银行一揽子谈，明确这是城市建设的重要目标之一，是市委、市政府的重要工作。同时，我们取得银行的支持，尽可能把融资成本降下来。由于有政府在后面撑腰，各大银行纷纷要求进入到我们的名单里面去，我们在市政府举行过好几次银企集体签约仪式。实际上就是要把这种信号传递给社会，表明有政府在背后支持推进，不要怕。同时也要求开发商严格履行银行的要求。通过这种方式把资金问题解决了。

第三是大力进行安置房的建设。加快安置房的建设，让老百姓能够看到安置房，实际上是解决郊区政府支持的问题。本来土地可以卖好价格，现在让郊区政府把土地拿出来，并且是要建大居（大型居住社区），郊区政府就不情愿，甚至不愿意把相对交通便利的位置给你，而把偏远的位置给你，因为他知道你要配套。这个问题怎么解决？我在建交委时，交通这一块在建交委，所以我们大力开展轨道交通等交通项目的建设，只要有轨道交通，房子在轨道交通站点边上，老百姓就愿意去。我们就把轨道交通引向城郊结合部，通过轨道交通的建设带动安置房建设。支持郊区把道路建设也加快推进。道路开通以后，老百姓觉得这些都看得到，就愿意去。所以通过这些项目建设来带动郊区支持市区的旧区改造。当时建了好多大居，像松江、浦东、南汇的大居，虽然当时地方都很偏远，但是后来大家都抢着要，就是通过这些建设吸引他们来的。

位于宝山区顾村大型居住社区的宝山菊泉新城

同时，我们又把相应的配套跟上来。老百姓从市区到郊区，最大的困难是小孩读书和就医问题，还有商业配套问题。搞大居建设，解决这些问题很重要。我们注重和各个部门加强合作，联系教委、卫健委、商务委，把相关配套跟上，尤其是优质医疗资源，老百姓一看旁边有三级甲等医院，就愿意去。同时把好的学校往那地方移。还发挥建筑企业的积极性，由建工、隧道、中建八局包干大居，钱由他们先垫，建完以后我们政府收购。既能够控制动迁房的成本，又发挥了他们的资金作用，这样就把安置房解决了，好多大居当时就是这样建的。我们还跟市政府提出设立专项基金来加大大居的配套建设支持。还通过政策给郊区补贴，支持他们在配套建设中把安置房配套问题解决好。

关于土地问题，在推进市区旧区改造的同时，我们帮助解决郊区的旧区改造，即郊区的“城中村”改造。“城中村”的房屋虽然不是很差，但是市政基础设施很差，所以农民也希望通过“城中村”改造搬进楼房，我们就加大“城中村”的改造。“城中村”的改造土地是集体建设用地，腾出来以后，我们就可以建大居，反过来又帮助市区解决用房的土地。等于是两面问题都解决了，既解决了郊区和农民问题，又解决了市区的问题。另外，很多处于城郊结合部的“城中村”面貌和上海的城市整体形象格格不入，改造以后，把整个城市的面貌也带动起来了。

城市更新仍是任重而道远

我认为，城市更新是城市建设和发展的一项重要内容，也是一个永恒的主题。虽然上海的城市更新取得了不少成就，但它仍然任重道远，城市更新的要求越来越高、任务越来越艰巨。

城市更新工作并不是城市建设的一个部门可以完成的，它涉及政府的各个部门。现在一碰到城市建设和城市更新，就认为是规划部门、建设部门的事。实际上城市的更新不仅仅是规划部门和城市建设部门的事情，需要政府各个部门一起来研究，这样我们的城市更新才能够成功。如果只是建设部门一家的事，它考虑的只能是建筑怎么改，没有想过改好以后到底如何使用，这是不够的。比如位于静安区陕西北路的Prada荣宅，原来是清末民初中国企业家、“面粉大王”荣宗敬的家宅，堪称上海最为高雅的花园洋房之一。2011年，时尚品牌Prada租下了这座房子，它的产权持有人是上海久事集团，但是Prada在付出租金的同时，还花了几千万元请修缮专家对荣宅进行修缮，对房子的内部进行改造。2017年，经过修葺的荣宅重新开放，改造得非常成功，成为Prada艺术个展或品牌活动的场所，这就是将改造和使用结合的典范。

但是，现在一些历史建筑就是让建设部门去修缮，完工以后怎么用不知道，结果并不令人满意。这就要求城市更新必须符合时代的要求，要满足现在的需要，要赋予它新的内容和功能的提升。我们以前在城市更新的过程中，很少去顾及它将来使用的问题。现在，城市更新更多的需要根据需求来进行更新改造。比如说新天地，作为城市更新来说，它是成功的，但是如果我们把上海所有的石库门房子全部更新为新天地，那也是不现实的，就千篇一律了。反过来说，上海其他地方石库门房子的改造到底应该属于什么功能，发挥什么作用，这对我们来说是新要求，就是必须奔着需求来确定改造方案，这就给我们带来很大的问题。所以要做好城市更新，首先要想清楚怎么去满足和符合时代的要求，怎么去适应这个时代的需求，我认为这是城市更新中一个非常难的问题，要开动脑筋去思考，不开动脑筋不行的。比如，能不能把一些缺少好的配套的石库门房子改造成中高端养老院，让具备养老条件的老人住进去。

其实，现在我们也有很多案例是非常成功的。在衡复风貌区，有很多地方经过城市更新改造，现在变成网红打卡点，就是因为它在改造的内容和功能提升上符合了现有的要求；愚园路一条路的改造非常成功，也是因为它的更新改造满足了这个地区老百姓的需求，符合长宁区发展的需要；友谊会堂边上以前有个锦沧文华大酒店，现在把它改造成了一个商办楼，因为这个地区的酒店已经很多了，改造后把它的办公商业提升起来了，这就符合它在南京西路的要求；静安区张园的改造，既保护保留了原来的中式花园洋房，同时又赋予一种新的内涵，变成了网红打卡点。所以我们的城市更新改造，很多地方需要从现实出发，根据现实的需求去打造它的改造方案。尽管城市更新是城市建设和发展的一个永恒主题，但是真正要把这个永恒主题做好，必须要想清楚：我们现在的城市更新和以往相比发生了很大的变化，所以我们说城市更新实际上是一种认识的转变、观念的转变和发展方式的转变。

上海作为我们国家最大的经济中心，在城市建设和城市更新中，应该为全国其他城市、为世界其他城市的发展承担一些责任，也就是应该通过我们的实践，为他们创造一种典范，积累一些经验，找出更多新的路径，这是我们的责任，也就是市领导常说的，上海应该做好排头兵、先行者，要为国家、为世界做出贡献。实际上，城市更新这项工作过去我们做了不少，但是以后还有很多艰巨的任务，需要我们共同努力。

来源：中共上海市委党史研究室、中共上海市城乡建设和交通工作委员会 编：《口述上海城市更新》上海人民出版社2025年版