徐汇“市民村”：40年前的城市旧区改造探索

3月9日，住建部长在“两会”新闻发布会上宣布：2000年以前建成的城市老旧小区都要纳入城市更新范围，因地制宜实施改造。近年来，上海市大力实施城市更新、老旧小区改造，让“老房子”变成更宜居的“好房子”。2024年，上海加快推进“两旧一村”改造攻坚，全市完成零星旧改项目13.6万平方米，完成旧住房成套改造31.11万平方米，启动城中村改造项目21个。2025年2月，上海市提出全面完成中心城区零星二级旧里以下房屋改造，完成不成套旧住房改造31万平方米，启动城中村改造项目25个。

徐汇区“市民村”是改革开放初期上海较早开展旧区改造的地块之一，采用“政府牵头，企业出资，集资联建”的办法，在城市旧区改造方面探索出了一条新的思路，积累了宝贵的经验。下面，就让我们通过亲历者口述回顾这段建设全过程。

高德元，1981年任徐汇区住宅建设办公室副主任，1984年担任徐汇区“市民村”联合建设指挥部副总指挥，1986年任总指挥直至工程竣工，1998年退休。他经历了徐汇区“市民村”改造工程从规划、动迁到建成回搬的全过程，亲历了建设过程中的许多重大决策。

口述：高德元

采访：胡光祥、刘红兵

整理：刘红兵

徐汇区“市民村”地块位于上海交通大学以南，占地面积14.5公顷。新中国成立后由于规划部门将该地块列入上海交通大学扩展用地，因此该地区棚户简屋长期得不到改造，居民的居住条件十分恶劣，“雨天屋漏水，看病靠人背”，居民要求改善居住条件的呼声十分强烈。1985年，在市有关部门的支持下，徐汇区委、区政府采用“政府牵头，企业出资，集资联建”的办法，在政府没有一分钱资金投入的情况下，完成了旧区改造，既改善了居民的居住条件，又解决了企事业单位职工的住房困难。“市民村”改造工程，创造了当时区级政府旧区改造工作的几个“最”，即占地面积最大、动迁居民人数最多、动迁速度最快、建房规模最大，它的建成为徐汇区以后旧区成片改造提供了可贵的经验。

“夜芦寺”经历八年改造

“市民村”原是徐汇区最大危房棚户区，它位于上海交通大学南侧，在广元西路、虹桥路以北，番禺路以东，占地14.5公顷，改造以后就成为现在的“乐山新村”。原有“市民村”、四三三、后胡、番禺四个里委，村内共有居民3620户以及大小单位62个，共居住1.4万余人。日本人曾在这里营建“同文书院”，抗战前夕，该书院被炸为废墟。解放前，这里冷僻荒凉，因芦苇丛生，得名“夜芦寺”。一些从苏北、安徽等地逃荒来沪的难民以及手工艺人相继涌来占地搭棚，安家落户，办起简易工厂，逐步形成了较大规模的村宅，成为劳动人民集居的棚户区。解放后，由于人口逐年增长，有半数以上的居民私自搭建扩建，使得居住矛盾更加突出，道路更加狭窄，水、电、煤也无法配套。居民间流传一个顺口溜“雨天水进屋，晴天灰茫茫，出门不见路，救护靠人背”，意思说生病连担架都抬不进来，生活条件极为恶劣。居民要求改建的呼声十分强烈，村内曾有200余户居民联名写信给国务院要求改建。但由于该地块为上海交通大学扩建保留用地，市里无法列入改造计划。后国务院领导亲临该地区进行调研，认为该地块拆迁居民多，成本太大，决定易地在闵行区建一个交大分校，该地块才被正式列入上海市政府1984年的改建计划。

当时上海市民住房困难户数多，以往单靠政府出资建房分配，对困难户包下来的方式已经不能适应形势，其后果只会导致政府包袱越来越重，居民困难越来越多。乘着改革的东风，本市住房分配制度也进入了试验阶段，住宅建设出现了多元化、多渠道的形式。当时的住房建设仍有较强的计划经济色彩，主要依靠中央财政和地方财政，但也出现了单位集资和个人出资建房的形式。在这个背景下，“市民村”的旧区改造有了转机。当时市里批到我区建造计划有80多万平方米．而那时我区一年的开工面积也只有2—3万平方米，竣工面积5000—10000平方米。因此任务非常艰巨。区委、区政府领导审时度势，经过深入的调查，反复测算，制定了“成片改造，集资联建”的方案，不花政府一分钱，改造“市民村”地区。方案出台后，中央在沪单位及市属单位纷纷申报建房计划，筹集财力、物力，建造解困用房。“市民村”旧区改造工程规划建造面积32.64万平方米，其中高层11幢12.77万平方米。多层36幢17.2万平方米，公建配套3万平方米，人防7000平方米，设计建成住宅6000余套，总投资2.14亿元。该规划向市有关部门报批时，得到了大力支持，很快获得批准。1985年3月8日，动迁指挥部门在文化广场召开居民动迁大会，共有动迁户、动迁单位、职工单位、市有关部门领导一万多人参加，堪称上海历史上规模最大、参加人员最多的一次动迁会。会后，由于准备充分，实施到位，仅用了15个月的时间就将3620户居民和62个单位全部动迁完毕。1986年7月1日开始施工场地的“三通一平”，用了3个月的时间，场地一次性出清，地下管道全部铺设到位。1986年10月1日正式开工，至1992年年底全部竣工。前后经过8年的努力，“市民村”改造工程取得了显著的成效，大大改善了居民的居住条件和居住环境，使大家感受到了党和政府的温暖。

八年实践换来珍贵体会

回顾“市民村”的改造实践，主要有以下几个体会：

第一，总体规划设计注重了经济效益和社会效益。没有经济效益就得不到参建单位的加入，没有社会效益居民和动迁单位也不会支持，因此在当时的计划经济体制下，强调经济效益和社会效益并举也是个大胆的设想。“市民村”的总体规划方案，是从当时十多种方案里经过反复比较，精心筛选后定型的。这个方案的总体指导思想是急群众所急，解群众所难，加快改建速度，不搞“胡子工程”。因为是危改工程，群众是很心急的，要全面展开一次性建设，要考虑时间问题，毕竟居民在临时居所不方便，因此压力很大。工程方案同时还贯彻了“先安置居民，后单位得益”的分房原则，在动迁、拆迁、施工、配套、回迁等过程中坚持一次性整体实施，做到先地下后地上，优先施工多层住宅，达到建好一幢配套交付使用一幢，这样使居民早日回迁。改造的过程中，还做到了改造危房和解决困难相结合，努力提高居民的居住条件，改善生活环境。

实践证明，这些政策原则是行之有效的，因而很得民心，得到动迁户的积极拥护。“市民村”的住宅设计采用煤水电“三表”到户，暗线进室，煤、卫独用，给居民的装修提供了不少方便。灶间面积不小于4平方米，一般是4到7个平方，可以放冰箱，卫生间在3平方米以上，可以放洗衣机和浴缸，在当时是非常具有超前意识的。居民对此感到满意。动迁前指挥部就已经把设计方案向居民做了宣传，得到他们的支持。

在小区的布局上，优先满足居民的回迁，尽量将11幢高层住宅错落有致地形成扇形布置在小区的边沿。这样既方便先施工36幢多层，又增添了小区景观。高层住宅特别是24层的高层在徐汇区是第一次，那时候华亭宾馆也开始建了高楼，但那是宾馆，住宅楼建这么高是第一次。改建后，公建配套总面积3万平方米，加上补偿面积，占总施工面积的10%，其中新建标准小学1所，有24个班级，上海市区的标准化小学我们这里是第一个。另外还配建了托儿所2所，有16个班级，幼儿园1所，有9个班级。此外，还设置了菜场、浴室、商店、旅馆、银行、保险、邮电所以及里委、管养段和自行车库等，配套功能齐全，充分保障了居民生活的需要。

为使住宅小区环境优美，除了全面搞好住宅区绿化，还专门辟出600平方米的中心绿地，将住宅群和工厂隔开，既提高了住宅小区的绿化覆盖率，又防止了噪音。

第二，做到整体动迁和回搬，周期短，见效快。对“市民村”居民和单位的动迁采取了“全面动员、整体动迁”的做法，从1985年3月的动迁大会后到1986年6月，仅用了15个月的时间就完成了动迁任务。指挥部主要抓了以下几个环节：精心安置。动迁工作中动迁户的临时住房成为一个大问题，按照协议，临时过渡房由各参建单位交付解决，经指挥部验收认可后使用，并由各参建单位承包临时过渡房的管理和维修。临时管理小组负责日常管理和矛盾处理，上传下达，反馈信息，定期检查，对屋漏渗水、断水等问题进行督促解决。同时想方设法方便过渡居民，在临时房地点增设小商店，配备灭火器材。有的地方还办了简易托儿所，装了公用电话，建了配电间，用三轮车定期送煤饼等，使居民在临时房中住得安全、方便、安心。

进行业务培训。由区建委牵头，从区建委系统和参建单位抽调250多名动迁人员。由于动迁人员来自各行各业，大部分都没有动迁的经验，动迁业务比较生疏，指挥部从方针政策、工作方法等方面安排了讲课和实践训练，并要求动迁前对所有动迁户和动迁单位进行详细的摸底，做到心中有数。所有动迁人员分成四个动迁块，每3人一组，负责落实包干20多户动迁居民和单位。

实行目标管理。动迁过程中，实行划片包干，责任到人的方法，将动迁户按自然里委划成四个动迁块，动迁和回迁一包到底，工作的好坏同参建单位分房的先后和楼层挂钩，形成连锁管理体系。对动迁工作分期提出目标，限期完成任务，这样既调动了工作人员的积极性，又便于决策指挥。上千户人家的同时动迁在当时的规模相当大，我们在实践中摸索出来的做法对徐汇区后来的城区改造、大片拆迁工作提供了经验。

第三，综合建设，集中配套，是多快好省改建旧区的有效途径。“市民村”旧区的改建面广量大，是极为复杂的系统工程，而且整体连续性以及时间要求很高，稍有脱节，就会造成连锁反应，发生损失。经过仔细地勘查，认真地研究，指挥部决定对“市民村”的改建实行综合建设、集中配套的施工方式。综合建设、集中配套，现在是普遍的做法，在当时是很新的。因为那个时候的旧区改造都是零零星星的，今天盖两幢楼，明天再盖几幢，又要挖路铺管，灰尘满天，噪音扰民，群众意见很大，引发的问题也很多。实践证明，成片改造的效果比较明显：

首先，有利于“先地下后地上”施工步骤的进行。居民区内全长1300米，宽10米的主要干道以及1050米的下水道，于1986年7月一次性修竣，全线通车，下水道同步泄水，施工用电用水一次性接通，正常供电供水，保证了施工的顺利进行，节约了宝贵的时间。

其次，施工速度加快。施工场地由于一次性交付使用，场地比较大，铺得开，为保证施工速度创造了很好的条件。在具体的施工单位问题上，我们也动了很大的脑筋。因为当时上海的施工单位特别缺，外地单位驻上海的又很少，如果以本地的力量进行施工，那么至少要用8—10年才能完成任务。在市建委领导的亲自关心下，我们聘请了四川省建筑总公司下属的几个公司来承担施工任务。当时四川省建筑总公司来徐汇区施工的有5000多名建筑工人，其中2500多人到了田林新村基地，2500多人就到了“市民村”基地。各种吊装、运输机械也迅速到位，在场地上也能够充分舒展。制桩和水泥、钢材等库房都设在现场，既方便了加快施工速度，又节约了材料的二次拨运费用。

第三，便于施工现场管理，提高工程质量。因为上海是比较典型的软土地基，一般的多层楼房如不经过特殊处理，3—5年后将会出现不同程度的沉降，最多的达到30公分。针对这个问题，指挥部加强了现场施工管理和工艺改进，通过打短桩的方式较好地解决了沉降问题，小区的各类基础设施至今仍完好无损，工程质量得到充分的保证。工程竣工后，经市、区质检站检查和验收，全部一次合格通过，优良率达到80%以上。

第四，有利于严格预算审核，节省工程成本。“市民村”每一项工程预算都经过严格的审核。为解决上面提到的沉降问题，我们采用了打短桩的方式。当时打短桩的方法通常在厂房建设和工业建设中采用，现在被应用到民用建筑上，也算一个创新。按照36幢多层住宅的规划，设计共需16000多根16米的短桩，全部采用焊接安装工艺，每根预算费用为299.62元，共计桩接费480万元，费用很高。后技术人员经过精心设计，在确保质量的基础上，改用螺栓接桩，节省工程经费600多万元。

第五，吸引参建单位共同参与基地的开发管理。“市民村”改建投资规模大，参建单位来自46个不同行业，互不相关，各自管理，有各自的利益，每逢重大问题讨论，往往各执一词，很难统一意见。如何将这些松散的单位有机地整合在一起，和衷共济，同心协力，当时是很重要的课题。在“市民村”的实践中，这方面主要取得以下几方面的经验：

建立派驻代表制度。由各参建单位选派一名代表常驻基地，定期参加会议，听取意见，讨论工作。并充分信任他们，根据他们的专长，鼓励他们参加指挥部各科室和各动迁块的领导工作，充分调动了他们的积极性。

逐月抓改建进度。这是所有参建单位最关心的问题，改建进度越快，凝聚力就越大；反之，离心力就越大，意见就越多。因为参加不是他们的最终目的，他们的当务之急是尽快分到本单位所属职工的解困住房。在这个共同的目标下．施工速度成为大家的焦点。

不定期地召开参建单位负责人会议。基地重大事项决策，先征求他们的意见。在意见的贯彻实施和基地的工程进展情况方面，指挥部不定期地用简报形式寄发各单位，或由代表上通下达，反馈信息。

责任包干的形式使参建单位同基地紧密联系起来。主要实行五个方面的承包，即包交付临时房，包交付工程资金，包“三材”按时按量交付，包居民动迁和包居民回搬，使整个工程的各项工作都落到实处。

第六，确保工程资金和“三材”供应。工程资金是集资联建指挥部最感困难的问题。经过多方协商，确定了五种筹集途径：一是要求各参建单位在签订参建合同时按规定必须先交付工程款40%，否则不予开工；二是定人定期定数上门催款，指挥部根据工程进度，督促各参建单位每年按比例交付建房资金；三是个别交付资金确有困难的，召开负责人会议，在办好手续后核减部分参建面积，转让给有交付能力的单位，或者转成商品房出售。那时徐汇区还没有能够经营商品房的单位，但社会上有不少实际的需求，因此区政府专门成立了有自主经营权的徐汇区城市建设综合开发公司③；四是由区住宅办陆续调剂了3000平方米公房，提前分配给确实急需住房的参建单位，既解决了这些单位的实际困难，又提高了他们交款的积极性；五是为了缓解资金不足的困难，从1987年起及时将统建的3万平方米高层住宅改作商品房出售，保证了改建工程的正常进行。

“市民村”的“三材”采取了对参建单位统一验收，按期交料的办法，6年多时间里，基本上做到供料及时，保障有力。当时上海各类工程的开工量很大，材料非常紧缺，最困难的时候一个月进到现场的水泥已无法维持正常的施工需要，当时施工单位的经理讲：如果你这个水泥是面粉的话，我们工人一个月就能把它吃掉。为确保钢材和水泥的均衡供应，指挥部除督促参加单位交料外，还搞了部分水泥和钢材的补偿贸易，把房屋置换给需要的地区和单位，让他们提供施工原材料。比如当时的区领导到江西上饶考察时，当地领导人希望在上海设立一个办事处，让我们帮助解决房子，他们愿意用当地丰富的资源特别是水泥给我区一定的补偿。区领导考虑到“市民村”建设正需要水泥。权衡之下同意以每平方米10吨水泥的价格交换了两千多平方米的住房。体会到补偿贸易的优惠后，我们还和昆山、深圳等地进行了类似的合作。这样既拓宽了紧缺材料的供给渠道，也满足了工程施工的需要。

第六，领导重视，班子团结，参建单位齐心协力是有力的保证。由于该地块改建工程规模大，动拆迁户数量多，临时过渡时间长，建设资金和材料的筹集难度大等因素，市、区领导从开始就十分重视，多次研讨确定改建方案，成立了以区建委副主任挂帅，由区房产局、街道办事处、住宅办、公安局、法院及华东电力局、市仪表局、轻工业局、手工业局、公用事业局等主要参建单位有关领导参加的联合建设指挥部。改建工程中一切重大事项，如人员配置、资金材料的投入计划等都由指挥部人员集体开会研究决定。

为加强领导，发挥共产党员的模范带头作用，指挥部成立了临时党支部，对从建委系统和参建单位抽调的250名工作人员加强了思想教育以及行政管理、业务知识的培训。对所有工作人员提出了艰苦奋斗、廉洁奉公、细致扎实的工作要求，从而得到绝大多数动迁户和动迁单位的支持配合。

徐汇区四套班子领导经常到基地和临时过渡点视察调研，大到施工原材料，小到生活用品，都给予了亲切的关怀和照顾，发现问题及时解决。如当时副食品供应比较紧张，施工单位2500多人第一年过春节时猪肉无法落实，副区长余家福同志得知后连忙与上海县商量，请他们帮助支援了8头猪，杀好后送到工地。施工单位的领导和工人对此十分感动，表示要以实际行动加快施工速度。在动迁和回搬的过程中，区里各部门的配合也非常密切，包括公安、法院、街道、市政、环卫等都给予了大力的支持。由于各方面的积极支持，拆迁后两年半已有居民开始分批回搬。安置工作较为顺利，派出所专门安排了警力负责居民区的治安稳定工作。房管所为方便居民，定期实行“办理配房手续、租赁建卡交付租金”一条龙服务。同时增加了回迁工作透明度，把回搬的政策、步骤、要求等公诸于民，先后向居民发出《回搬告示》和《回搬须知》，实行公开办事制度，聘请里委干部、派出所民警以及区人民代表担任监督员。

虽是创举也有时代局限

“市民村”改造还没结束前，联合国房屋发展署的专家专门到现场考察。当时是夏天，听取了我们的汇报后，认为我区在城市旧区改造方面探索出了一条新的思路。国家建设部的领导对“市民村”改造工程在那么艰苦的条件下开工，为广大居民解决了实际问题也给予了高度评价。北京、天津、济南等城市的规划和建设部门领导也多次到“市民村”进行实地考察，认为我区在住房制度的多元化改革中迈开了新的步子，在集资联建方面积累了宝贵的经验。当然，“市民村”改造工程也有自身的时代局限性。从现在来看，还存在不少的问题，最主要的是建房的密度过高。没有充分考虑到小区的外在环境和居民的出行方便。另外房间结构的设计也没有最大限度地满足居民的要求，特别是小户型的房子较多，老年人活动场所也较少。但是“市民村”改造工程能够以集资联建的方式，在较短的时间内，进行大规模的改造，在当时本身就是一个创举，不足之处也在后来的旧区改造中逐步得到克服。