走近中共八大，看党代表大会常任制的首度设计

67年前的今天，1956年9月15日，中国共产党第八次全国代表大会在北京政协礼堂召开。出席大会的正式代表1026人，候补代表107人，代表全国1073万名党员。会上，毛泽东致《开幕词》，刘少奇作《中国共产党中央委员会向第八次全国代表大会的政治报告》，邓小平、周恩来等也做了重要报告。大会提出，生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后，国内的主要矛盾不再是工人阶级和资产阶级之间的矛盾，而是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。继续坚持党中央提出的既反保守又反冒进，即在综合平衡中稳步前进的经济建设方针。大会还通过了第二个五年计划的建议和新党章。“八大”制定的党的路线是正确的，提出的许多新的方针和设想是富于创造精神的，其中就有对党代表大会常任制的设计。当然，由于实践的时间还很短，理论上和思想上还不可能很成熟，许多新的观念和方针还不可能牢固地确立并取得深刻的共识。许多新的设想还没有付诸实施，或者没有充分付诸实施，很快又发生反复。但是，“八大”对中国自己的建设社会主义道路的探索，毕竟取得了初步成果，历史证明这些成果对于党的事业的发展有长远的重要意义。

党代表大会常任制是对党代表大会制度的完善。“八大”时，毛泽东、邓小平等人提出实行党代表大会常任制，写进“八大”党章。这是现阶段各地试行党代表大会常任制的重要理论渊源。所以，有必要对“八大”提出常任制的前前后后作一回顾，对常任制的基本框架作一分析。

（一）“八大”提出常任制的历史背景

党内民主是一个不断发展的动态过程，它有不断扩大的趋势。党必须根据形势和任务来调整实现党内民主的具体方式，确保党的机体健康和强大的战斗力。“八大”是我党全国执政后召开的第一次全国代表大会，之所以能在这次大会上提出实行常任制，有着深刻的国际、国内背景。可以说，当时的国内外环境对“八大”和党的其他决策产生了“不可忽视的影响”。

1956年，国际局势趋于缓和，二战中研发出来的科学技术大量应用于经济领域，取得瞩目的成果。中央密切关注新技术革命，需要利用科学技术恢复和发展饱受战争创伤的国民经济，国际共产主义阵营里也出了一件大事，在苏共二十大上，赫鲁晓夫作的秘密报告，彻底否定了斯大林，在世界上产生了巨大影响，也引起中共中央对发展党内民主、防止个人崇拜的反思。

中共八大会址外景

从国内看，社会主义改造的政治任务基本完成，到1956年6月，全国加入农业合作化的农户占农户的91.7%；个体手工业者加入各种合作化的占其从业人员的90%；私营工业已有占产值99%和占职工总数98%的企业实现了公私合营，私营商业也有68%的户数和74%的从业人员实现了改造，国内主要矛盾发生了变化，党的工作重心需要调整。经济领域由于各条战线、各个行业盲目发展，造成基本建设规模过大、职工总数增长过快、生产秩序混乱、资金供应紧缺、货币发行量剧增等问题，从而使整个国民经济出现全面紧张的局面，第一个五年计划的实施和第二个五年计划的制定受到严重影响。执政党面临一场严峻挑战，必须要通过发展民主、协调各种利益关系、发挥中央和地方两个积极性来解决当时经济困难。组织领域到1956年6月底，全党共有党员1073.4万多名，比“七大”时增加8倍。90%以上的党员是“七大”后入党的，60%以上是新中国成立后入党的。全国有县级和县级以上党员干部30万名，各级国家机关、经济组织、文教组织和人民团体中担负领导责任的多数都是党员。党已经全面执掌政权，在国家政治生活中居于领导核心地位，党必须要通过党内民主防止党员腐败、保持党的生机和活力。可以马上得天下，不可以马上治天下。执政所面临的现实要求，换句话说，执政带来的压力促使党内民主的扩大。党内民主已不仅仅是个党内问题了，已经扩张到国家政治生活的各个领域，和政权的运作紧密结合在一起。

主要是因为长期的战争，党章规定的定期召开党的代表大会落空了，这或多或少对党内民主带来影响。中央早就注意到这个问题，1948年曾专门下发过《中共中央关于召开党的各级代表大会和代表会议的决议》，着重强调：“各级党委要按照党章定期召开党的各级代表大会和代表会议。对于这种会议要赋予党章所规定的一切权力，不许侵犯。开会要有充分准备。党内有不同意见和争论要及时地、如实地向上级报告，其中重要的争论并须报告中央。”如果说战争影响了党代表大会定期召开，那么，和平时期就有条件恢复，而且，还可以根据执政的形势和任务的需要作进一步的完善。这就是“八大”提出党代表大会常任制的基本背景。正如毛泽东在七届七中全会第一次会议上所说的：现在情况改变了，完全可以经常开，有常任代表。这样，可以经常展开批评，民主生活可以发展。

（二）党代表大会常任制的提出

什么是党代表大会常任制？中国共产党通志（上卷）这样解释：即按照党的选举制度被选为某一届党的代表大会的代表，其代表资格在任期内一直有效。从中国共产党创建伊始到党的第八次全国代表大会之前没有实行党的代表大会常任制。这项制度的创立是中共八大。中共八大通过的党章规定实行党的代表大会代表常任制，代表大会在任期届满以前，可以按照法定程序随时召集，及时研究讨论、磋商酝酿并决定重大问题，听取党委的工作报告，对党委的工作提出批评和质询，使党的代表大会能够更有效地行使职权。实行党的代表大会代表常任制，在代表任期内召集会议，不另行选举代表。代表是常任的，在任期内要向选举他们的原单位或地方负责，这就必然使他们负有责任和有充分机会经常地集中下级组织、党员和群众的意见与经验，在代表大会上更好地履行自己的职责。在代表大会闭会期间，代表们还可以通过适当方式经常监督党的机关的工作。为了保证代表的质量和纯洁性，“八大”党章第23条规定：“党的选举单位对于被选举到党的代表大会和党的委员会的成员，有权在他的任期内加以撤换。”“八大”规定的党的代表大会代表常任制并没有长期实行下去。中国共产党第八次全国代表大会在召开过第二次会议后便没有再召集过会议。

毛泽东在中共八大上致开幕词

如此重大的改革措施出台，有一个酝酿过程。学界普遍以邓小平在“八大”上所作的《关于修改党的章程的报告》为依据，认为是邓小平提出实行党代表常任制。其实，毛泽东最早提出设立党代表常任制。1956年4月28日，在中央召开的政治局扩大会议闭幕会上，他提出；是否可以仿照人民代表大会办法，设常任代表，我们有人民的“国会”，有党的“国会”，党的“国会”是党代表大会。他解释实行党代表常任制的理由，常任代表就是一年开一次会，我们已经十年没有开代表大会了，有了这个制度就非开不可。他以商量的口气说，是否考虑这个办法，譬如五年一任。根据毛泽东的意见，在听取了省、自治区、直辖市党委负责人的意见之后，邓小平主持党章修改小组对第二次修改稿又进行了修改，加写了从中央到县一级的党代表采用“常任制”等重要内容。同年5月，中央向各省、自治区、直辖市和中央各部委党组、党委发出《关于讨论党章修改稿的通知》，其中提示需要“特别注意”的第一项内容便是：“草稿中规定全国代表大会和地方各级代表大会采用常任制度，并且规定各级代表大会每年开会一次，这是一个重大的改变，请你们考虑这种制度是否妥当。”经过上上下下的反复讨论、修改，充分发扬民主，“八大”把党代表常任制写进了党章。与“七大”通过的党章相比，毛泽东认为“带有原则性的改变”主要是指：把中央到县一级的党的代表制度改为常任制，每年都要开一次党代表大会；中央领导机构的设置。

常任制有什么好处呢？邓小平指出，“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”，“我们相信，这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展。”“八大”上的这一制度创新，成为现阶段各级党委尝试党代表大会常任制的重要理论渊源。

（三）“八大”设计的常任制有四个特点

第一，党的各级代表大会实行年会制。“八大”通过的党章规定，党的全国代表大会每届任期五年，省一级的代表大会每届任期三年，县一级的代表大会每届任期二年。这三级代表大会一律每年召开一次。显然，这是针对党的各级代表大会召开不正常、不规范而设计的。就拿党的全国代表大会来说，“八大”和“七大”就隔了11年。尤其是新中国成立后，建设国家和巩固政权的任务很繁重，这期间，党中央召开了不少全国范围的干部会议，讨论党的政策和工作中的问题，实际上起到了党的全国代表大会的作用，但正如邓小平所指出的，“无论如何，召集这些会议在法律上究竟不能代替召集代表大会，不能弥补不经常召集代表大会的缺憾。”所以，“八大”提出实行年会制，写入“党内宪法”，从制度上予以规范。

第二，各级代表大会是最高决策机关和最高监督机关。“八大”通过的党章规定，党的最高领导机关是全国代表大会和地方各级代表大会。全国代表大会有权听取和审查中央委员会和中央其他机关的报告，决定党的方针和政策；地方各级代表大会有权听取和审查地方各级委员会和其他机关的报告，讨论和决定地方性政策和工作问题。尽管“七大”通过的党章里也有类似的规定，但“八大”通过的党章更侧重于制度规范和发展民主。在“八大”党章总纲里就规定：“党必须采取有效的办法发扬党内民主，鼓励一切党员、党的基层组织和地方组织的积极性和创造性，加强上下级之间的生动活泼的联系。”“也只有在这个基础上，党的集中和统一才能巩固，党的纪律才能是自觉的而不是机械的。”从某种意义上讲，这是对以前战争环境下过于强调纪律与服从的调整。

同时，“新党章”指出：“中国共产党已经是执政的党，因此特别应当注意谦虚谨慎，戒骄戒躁，并且用极大的努力在每一个党组织中，在每一个国家机关和经济组织中，同脱离群众、脱离实际生活的官僚主义现象进行斗争。”显然，出于执政和建设的需要，党必须发挥各级代表大会作用，发扬民主、加强监督，使代表大会成为党的充分有效的“最高决策机关和最高监督机关”。

邓小平代表党中央在“八大”作的《关于修改党的章程的报告》中指出：“按照新的制度，党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问。代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。”至此，我们不难看出，新中国第一代领导集体对代表大会常任制寄予了很高希望，把它设计成执政条件下党进行民主决策、密切与群众联系、防止蜕化变质的一种基本民主制度。

“八大”当选的党的新一届中央领导集体

第三，扩大党内民主，保障党员民主权利。党的八大强调了扩大党内民主的问题，并在修改通过的新党章中作出了一系列规定。如，党员有在工作中充分发挥创造性的权利，并且在对于党的决议不同意的时候，除无条件地执行以外，有保留和向党的领导机关提出自己的意见的权利（第3条）；凡属地方性质的问题和需要由地方决定的问题，应当由地方组织处理，以利于因地制宜（第24条）；党的下级组织如果认为上级组织决议不符合本地区、本部门的实际情况，应当向上级组织请求改变这个决议（第26条）。根据毛泽东提出的他准备在适当的时候不为党的主席的要求，新党章还规定“中央委员会认为有必要的时候，可以设立中央委员会名誉主席一人”。

扩大党内民主，总是和保障党员民主权利分不开。党员是党内民主的主体，党员民主权利是党内民主的前提条件。如果没有党员权利的保障，那么，党内民主也不可能健康发展。“八大”党章特别强调对党员各项民主权利的保护，第一次明确规定：“党员和党组织的负责人如果不尊重党员的这些权利，应当给予批评和教育；如果侵害党员的这些权利，就是违反党的纪律，应当给予纪律处分。（第3条）”同时，党的代表大会是“代议制”，党员通过他们选出来的代表行使对党的事务管理的权利；而党的代表大会又集中党员的意志行使对党的事务的领导。为了保证党员代表忠于选举人或选举单位，“八大”党章第一次写入“党的选举单位对于被选举到党的代表大会和党的委员会的成员，有权在他的任期内加以撤换。（第23条）”这样的制度设计，一方面为广大党员及代表参与党内政治生活提供了空间，另一方面也为党员代表忠于职责加了一道“他律”约束。

第四，党代表常任制是对人民代表大会制度的借鉴。从实证的角度看，毛泽东提出是否可以仿照人民代表大会办法，设常任代表，我们有人民的“国会”，有党的“国会”，党的“国会”是党代表大会。显然，常任制的提出就是从人民代表大会制度借鉴来的，有党内“国会”的地位，而且，国家政治结构中将出现两个“国会”；邓小平在“八大”介绍常任制改革时也指出：把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似各级人民代表大会那样。从理论的角度看，政党政治中的民主是从国家政治中的民主借鉴而来的。如果将政党政治中的民主与国家政治中的民主进行比较，那么可见，它们的许多要求与特征其实是相同的：即以平等为前提，以公开为条件，以权利为内核，以代议制和选举制为基本途径。“政党政治中的民主一经产生，便与国家政治中的民主形成互相借鉴、互相渗透的关系”。党代表常任制借鉴人民代表大会制度，从形式上是实行代表常任制、年会制，从功能上是决策和监督，把党的代表大会建成“最高决策机关和最高监督机关”，从而体现党内“国会”的崇高地位。

需要说明的是，“八大”的这一设计未能实践下去。“九大”彻底废除了党代表常任制。

尽管“八大”常任制在召开过第二次全国代表会议后便告结束，但常任制对完善党代表大会制度、对发展党内民主的积极意义却没有因为巨大的历史惯性而消蚀殆尽，反而如“黄沙散尽始见金”一般越发熠熠生辉。进入改革开放和社会主义现代化建设新时期以后，一直有恢复党代表大会常任制的呼声。党的十六大报告要求“扩大在县、市进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”。继而在实践上，全国开始了更大规模的探索。党的十八大报告指出，“深化县（市、区）党代会常任制试点”，发展党内民主，增强党的创造活力，这既明确了党代会常任制的重要地位，也表明党代会常任制仍处于试点阶段，必须要在深入探索中不断推进。