习近平总书记最近一次考察调研（10月16日在内蒙古自治区乌兰察布市）期间，对当地绿色算力产业予以肯定——“发展速度很快，未来很有潜力”，强调“不断把算力优势转化为发展优势”。新华社报道写道：“全国各地资源禀赋不同，只有因地制宜、扬长避短，方能找到高质量发展的持续发力点。这其中，检验的是发展观，也是政绩观。”紧接着下一段是：“习近平总书记语重心长：‘我现在对发展新质生产力，包括对现在的几大领先产业，最担心的还是无序发展，一哄而起，最后一哄而散，那样更挫伤积极性。还有就是‘内卷’问题，盲目竞争，不顾自身条件地发展。’”
这不是他第一次强调“因地制宜”。
而就在此一周前，10月9日，中共中央、国务院印发《关于发展新质生产力的意见》（以下简称《意见》），在方法论层面将“因地制宜”确立为基本原则之一，要求“加强分类指导和重点领域统筹，优化重大生产力布局”，强调“不能盲目求新、顾此失彼”。
发展新质生产力，为什么必须坚持“因地制宜”？这背后牵出一个更深层的问题，即新质生产力在空间上如何形成。
比较优势是空间形成的学理根基
新质生产力是创新起主导作用的生产力，更依赖知识、技术、数据、人才等创新要素。而这些要素的空间集聚属性更强，其形成天然具有空间非均衡性：率先在禀赋适宜、生态完善的区域萌发，再沿产业链梯度扩散。
在经济学理论中，比较优势原理一直是理解区域分工的基准框架。创新依赖知识、资本、人才和制度环境，比较优势原理因此在创新领域体现得更为明显。新经济地理学进一步揭示，创新活动存在显著的规模报酬递增与集聚效应，其离不开特定区域的制度环境、产业生态与知识溢出。
而新结构经济学则主张，产业结构内生于要素禀赋结构，政府的作用在于“因势利导”，识别潜在的比较优势，帮助企业进入合适的产业。应该说，这一观点在产业方向大体已知、以追赶模仿为主的阶段是成立的。但新质生产力，恰恰处于产业方向尚未显现的前沿。前沿创新的比较优势具备三重不可事前识别的属性：技术路线尚未收敛，何者胜出取决于试错而非推演；市场需求尚未显现，缺乏可测算的价格信号；知识高度默会，无法编码成报告供集中计算。一言以蔽之，“因势利导”相对更适用于“已知的追赶”，而不适用于“未知的创造”。
就此而言，在发展新质生产力阶段，越是到创新前沿，比较优势越是只能由市场主体的投资选择与要素流向逐点显现。各地已显现的产业优势，说到底是长期要素集聚和市场选择的结果。这为我们理解因地制宜发展新质生产力提供了学理依据。
因地制宜的本质是治理问题
由此可以提出一个更本质的概念，即定位权。定位权界定的是空间分工的权利安排，其最优配置，取决于何种安排能以更低的成本让要素流向最有效率的位置。
但市场定位同样有边界。市场选择天然倾向强者恒强，可能加剧区域失衡；市场偏好短期回报，难以为长周期、高风险的基础研究配置资源。因此，因地制宜的本质不是技术问题，而是治理问题。
具体来说，经营性、产业性的分工定位，应充分发挥市场作用，让要素自由流动、价格信号真实传递、市场主体平等选择；战略性、底线性的分工定位，如国家安全、区域协调、重大科技基础设施与基础研究，则是政府不可让渡的职责。二者的分界，在于是否涉及国家安全、公共产品供给与区域公平等，且随发展阶段动态调整。定位权的分层配置，从本质上说，就是要使市场在资源配置中起决定性作用，同时更好发挥政府作用。
因地制宜不能简化成“看齐”
实践中“因地制宜”常被简化成“看齐”，不少地方的产业定位，与其说来自对本地禀赋的研判，不如说来自对同一份产业规划清单的复制，由此大家都挤在同一条赛道。这正是《意见》警示的深层所指。
问题可能在于“定位权错配”，成因有三：一是考核激励的地方本位。如以GDP和招商引资为核心进行考核，形成“晋升锦标赛”式的竞争格局，就容易导致重引进、轻培育。二是跨行政区利益分配的规则问题。如利益分享、统计核算、税收分成等机制尚不健全，市场选择形成的分工一旦跨越行政边界，收益无法合理分配，合作难以持久。三是要素流动的行政壁垒。如人才、数据、资金等创新要素的互认与流动仍有障碍，市场信号传递不畅。
有效市场与有为政府相结合
因地制宜发展新质生产力，要求将分工的形成机制转向“市场选择”，让政府做好该做的事。这正是《意见》“以产业链为主导、以企业为主体”的要义所在。
其一，把经营性分工形成的主动权交给市场和企业。鼓励龙头企业围绕人工智能、集成电路、生物医药、新能源等战略性新兴产业跨区域布局研发、制造、应用各环节，在要素流动中自然凸显各地比较优势；可把“跨区域协同贡献”纳入考核，对异地转化成果、飞地园区产出、税收分享实行“飞出地”与“飞入地”双向计分，引导各地从“唯本地GDP”转向“算协同账”。
其二，政府转向“减法”式统筹，同时履行好不可让渡的职责。国家以“负面清单”替代“正面清单”，管住重复建设、同质化招商的底线，不预先划定“谁该做什么”，同时统筹好必须由国家布局的重大科技基础设施，加大对基础研究、共性技术和国家战略科技力量的稳定投入。地方政府把精力从赛道竞逐转向营商环境、创新生态营造和公共服务供给。
其三，以制度型开放破除要素流动的制度障碍。推动科技资质互认、创新券通用通兑、政务服务一体化，健全专业资格互认、数据流通等规则衔接，并给出明确时间表，把“鼓励探索”变成“限期清单”。因地制宜成效如何，可用人才净流入、企业跨区域选址、专利跨区域转化率等客观指标进行评价。
其四，把市场选择的空间尺度拓展到全球。主动联合发起国际大科学计划和大科学工程，建设面向全球的科学家工作室和国际人才社区；在维护国家安全前提下，协同推进科研设施开放共享、科学数据合规流动。当要素能在更大空间尺度上自由流动，价格信号更真实、比较优势更清晰，各地定位也因之更准。
发展新质生产力，是一场深刻的生产力变革。因地制宜与协同发展，看似两个命题，实为同一枚硬币的两面。分工依据真实禀赋形成，衔接遵循市场规律展开。这一切的前提，是把定位权各归其位：充分发挥市场在经营性领域资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，聚焦履行战略引领、安全底线保障等职责。“因”立住了，“制宜”才能落地；市场选择立住了，协同才有内生动力。唯有如此，各地才能从“物理集聚”走向“化学融合”，在要素自由流动、市场充分选择中，让新质生产力的空间格局自然生长，加快形成同新质生产力更相适应的生产关系，为高水平科技自立自强、建设科技强国提供坚实支撑。
（作者为上海立信会计金融学院教授、上海科技产业研究中心主任）