《人民城市理念的实践研究——以上海旧区改造为例》出版

俯瞰梦花街片区。孙中钦 摄（图源：新民晚报）

新中国成立以来特别是改革开放以来，上海经历了70多年波澜壮阔的城市化进程，也渐次勾勒出超大特大城市旧区改造的人民城市实践样本。从棚户、简屋、危房到成片、成街坊二级旧里以下房屋，从“零星拆建”“拆旧建新”到“拆改留并举”“留改拆并举”，上海旧区改造始终回应着人民群众对美好生活的期盼向往，也充分展现了上海以人民为中心推进的城市建设，是对人民城市理念的历史呼应与实践遵循。

近日，《人民城市理念的实践研究——以上海旧区改造为例》一书由上海人民出版社正式出版。本书以上海旧区改造为切口，按照历史发展阶段的顺序，着重反映上海旧区改造在各个历史阶段的重要举措、重大实践和主要成就，使读者能够对上海旧区改造与人民城市理念从契合到结合的历史与实践有大致的认识。

《人民城市理念的实践研究——以上海旧区改造为例》

中共上海市委党史研究室编著

上海人民出版社丨2026年8月

前言（节选）

旧区改造一头连着城市发展，一头连着民生福祉，是“深刻认识城市在我国经济社会发展、民生改善中重要作用”的基本考察视角与重要实践维度。对此，分析上海旧区改造的实践历程，可以发现：上海持续推进旧区改造与人民城市理念既有历史的高度契合更有实践的深度融合。

将旧区改造作为人民城市理念实践研究的切入口，是基于习近平在旧区改造中的实践与探索作出的研究判断。旧区改造作为习近平在长期城市工作实践与探索的过程中，始终高度关注并持续推进的一项重要工作，集中体现了他在城市工作中一以贯之的人民立场。因此，将旧区改造纳入人民城市理念实践研究视域之中，主要在于以旧区改造为例，能够更加清晰地展现人民城市理念的核心要义与实践指向。

上海旧区改造是新中国成立以来特别是改革开放以来，上海坚持以人民为中心推进城市建设的生动体现，与人民城市理念的核心主张具有高度契合性。在持续推进旧区改造的过程中，上海始终坚持城市的人民属性与城市工作的人民立场。新中国成立伊始，上海便将人民群众的基本居住需求置于城市建设的重要位置。面对新中国成立后尚大批存在的危棚简屋及二级以下旧里，市委、市政府在资金极其有限的情况下，仍迎难而上、尽力而为，以“零星拆建”的方式对棚户简屋进行改造。改革开放后，市委、市政府进一步聚焦人民群众居住痛点，按照“相对集中、成片改造”的总原则，率先对改造呼声最强烈的普陀区药水弄、徐汇区市民村等23片危房简屋集中区域实施改造。20世纪90年代初，针对市区1500多万平方米二级旧里以下住房中仍有365万平方米成片棚户、简屋、危房亟待改造的紧迫情况，市第六次党代会明确提出90年代要完成这一改造任务，由此拉开上海大规模旧区改造的序幕。进入21世纪，在如期完成预定目标的基础上，上海又将旧区改造工作的重心转向中心城区剩余的成片成街坊二级旧里以下房屋，更加注重兼顾经济社会发展与民生改善，始终把旧区改造作为最大、最迫切的民生议题放在城市建设发展的突出位置。

特别是2007年习近平担任市委书记期间，对上海旧区改造作出一系列具体部署与明确要求，成为人民城市理念与上海旧区改造之间逻辑关联和实践互动的生动体现。彼时，上海正处于“城市建设任务最重的时候”——距离2010年世博会召开仅剩三年，各项基础设施都要按计划“抢”出来。即便在这样的攻坚态势下，旧区改造也依然是习近平调研城市相关工作时反复提及、重点强调的民生重点。2007年5月，习近平在市第九次党代会上明确提出，要建立健全住房保障体系，努力改善群众住房条件，进一步扩大廉租住房制度覆盖面，积极有序推进二级旧里以下成片旧区改造和旧住房综合改造，为上海旧区改造划定清晰路径。6月，他在黄浦区调研时再次强调，“旧区改造一定要坚持推进，不能让老百姓再在这么破旧的房子里生活下去了”，并指出上海中心城区改善民生的任务仍然繁重而紧迫，要以推进旧区改造为抓手，改善群众居住条件和生活质量，扩大廉租住房制度覆盖面。8月，习近平前往闸北区彭浦新村街道第五社区专门了解旧房改造进展情况，反复叮嘱要将这项造福百姓的实事工程办好，强调要高度重视民生，认真解决好人民群众的“三最”问题。旧区改造要稳步推进，把需求和可能结合起来，逐步改善群众的居住质量。9月，他在普陀区调研时特意叮嘱：推进旧区改造要坚持尽力而为、量力而行，分层次、多渠道解决好群众的住房问题。

习近平还明确提出要保护城市历史文脉，这也是人民城市理念关注的重要方面。对此，上海旧区改造在持续推进的过程中，也更加注重兼顾对城市优秀历史文化建筑的保护与利用。事实上，早在21世纪初启动的新一轮旧区改造中，市委、市政府就已及时调整思路，确立“拆、改、留”并举的指导方针，积极回应人民群众对优秀历史文化建筑的保护呼声。在上海工作期间，无论是在中心城区还是到远郊调研，习近平总是不忘提醒上海的各级干部，要保护好历史建筑，保护好自然村落，保护好城乡的历史风貌，妥善处理好保护与发展、改造与新建的关系。2007年9月，习近平在徐汇区听取徐家汇商业开发和徐汇历史风貌保护区的情况汇报后，强调：“上海历史风貌的价值精华就在于4000多幢老建筑，如果这些老建筑消失了，上海的文脉就被切断了，历史风貌就没有了，城市特色也就没有了。对于历史风貌区要防止大拆大建，切实传承好历史文脉。”不仅如此，对上海农村的历史文脉和自然风貌，习近平也一再强调要切实加以保护。如在金山调研时，习近平就指出：“还有像枫泾古镇以及农村自然村落，这些都是极为宝贵的历史文脉，我们在推进新农村建设过程中，要倍加珍惜，切实加以保护。”在青浦区调研时，他再次明确要求：“在新农村建设的过程中，要妥善处理好保护与发展、改造与新建的关系，切实防止盲目的大拆大建。在制定和落实规划时，要坚持传承历史文脉，切实保护具有江南水乡特点、传统文化特色的自然村落和城镇。”

可以清晰地看到，从新中国成立到改革开放与社会主义现代化建设新时期，尽管城市建设历史欠账较多，但为改善城市环境面貌，优化人民居住条件，历届市委、市政府始终将推进旧区改造作为城市建设发展必须解决的突出民生课题，一以贯之，久久为功。从以“零星拆建”为主的旧住房改造，到以“拆旧建新”为核心的“365危棚简屋”改造，再到以“拆、改、留”并举为主要方式的成片二级以下旧里改造，上海旧区改造的路径不断创新、目标持续拓展，而以人民为中心的工作原则始终未变，这与人民城市理念将人民立场作为根本立场的核心主张高度契合。

与此同时，上海旧区改造既是新时代人民城市建设的重要载体，也是全面践行人民城市理念的应有之义。尤其随着改造持续推进，剩下的大多是“硬骨头”，攻坚难度日益加大。2017年初，市委、市政府深入贯彻习近平总书记相关论述以及中央城市工作会议精神，立足上海住房保障托底制度基本健全、历史欠账大部分已还的实际，着眼2035年上海建成卓越的全球城市的目标，在广泛调研基础上，提出要把握住现阶段城市发展的新特征和旧区改造的新形势，对旧区改造工作作出重大决策：将旧区改造的指导思想由“拆改留并举，以拆除为主”调整为“留改拆并举，以保留保护为主”，明确“坚持留改拆并举，深化城市有机更新，进一步改善市民群众居住条件”的总体要求。这一调整标志着上海旧区改造进入城市更新理念引领下的新阶段，更加注重兼顾城市有机更新与人民居住条件提升。直至2019年11月，习近平总书记在杨浦滨江提出人民城市理念的重要论述，不仅为上海城市建设发展锚定了人民城市的目标方向，更为上海旧区改造工作赋予了新的时代内容、提出了更高要求。

以人民城市理念为指引，上海旧区改造进一步聚焦人民群众需求，在中心城区加快了步伐。2020年6月，十一届市委九次全会提出，要聚焦解决群众最期盼、最迫切的“老、小、旧、远”等问题，持续加大旧区改造攻坚力度。2021年，市委、市政府将旧区改造明确为16项民心工程之首，同时提出“2022年底前全面完成中心城区成片二级旧里以下房屋改造，有序推进中心城区零星二级旧里以下房屋改造”的目标。此后，市委、市政府通过专题会议、专家座谈、党建引领推进会等形式统筹部署，并深入相关区调研，为推动旧区改造和风貌保护提供制度与智力支撑。2022年6月，市第十二次党代会正式宣告：“中心城区成片二级旧里以下房屋五年累计已实施改造308万平方米，这一困扰上海多年的民生难题今年将历史性解决。”同年7月24日，上海最后一个成片二级旧里以下房屋改造征收项目——建国东路68街坊及67街坊东块征收方案生效。这标志着历经30年攻坚，上海中心城区成片二级旧里以下房屋改造全面收官，累计改造面积超过3000万平方米，惠及居民约130万户。

中心城区成片二级旧里以下房屋改造完成后，上海旧区改造在全面践行人民城市理念的基础上，进一步从大规模的成片改造转向零星改造，主动顺应城市工作新形势、改革发展新要求和人民群众新期待。正如市第十二次党代会提出，加快老旧小区、城中村改造，打造现代、宜居、安全的生产生活空间。2023年1月，市长龚正在上海两会闭幕后的记者招待会上宣布：上海决定再提速、加力推进“两旧一村”改造，用两届政府10年的时间完成“两旧一村”改造任务，其中明确到2025年全面完成中心城区近40万平方米零星二级旧里以下房屋改造。通过持续攻坚拔点，截至2024年11月，全市已累计解决11.7万户群众“拎马桶”问题，累计完成零星旧改20万平方米，民生短板加快补齐。

在上海70多年的旧区改造历程中，历届市委、市政府坚持以人民为中心的发展思想，持续推进城市建设，不仅如期完成中心城区成片二级旧里以下房屋改造，更全面打响零星旧改攻坚战，用久久为功的实践，生动诠释践行了人民城市理念的深刻内涵。曾经的“滚地龙”被逐步拆平，破旧的“老里弄”被改造一新，人民群众在城市面貌的新旧变迁中收获归属感与幸福感，也在人民城市的宏伟蓝图中坚定守望家园、共建美好城市的信念。“人民城市人民建，人民城市为人民”，人民立场始终是上海城市建设发展的根本遵循，而旧区改造作为上海民生改善的关键战场，更是上海践行人民城市理念、建设现代化人民城市的生动注脚。

中远两湾城，前身为“两湾一宅”棚户区改造项目

本书目录

前言/001

第一章 旧区改造的起步与探索/001

第一节 旧区改造的开启/001

一、对旧住宅的小修小补/002

二、从零星拆建到相对成片化改造/006

三、23片旧住房改建的推进和完成/009

第二节 旧区改造的多元尝试/012

一、多模式筹集旧改资金/013

二、在旧区改造中进行综合开发/016

三、对旧区改造进行统一指挥/018

第三节 案例选介/020

一、药水弄：“下只角”的华丽转身/020

二、西凌家宅：旧区改造的典范/023

三、久耕里地区：虹口最早棚户区的变身/026

四、瑞福里：“八年磨一剑”/028

五、引线弄：民建加公助解决住房难/031

第二章 拉开成片旧区改造序幕/034

第一节 完成“365危棚简屋”改造/034

一、“螺蛳壳里做道场”的住房困境/035

二、“365危棚简屋”改造写入党代会报告/038

三、大片“城市疤痕”的精彩蝶变/040

第二节 多措并举推进“拆旧建新”改造/047

一、土地批租解决资金难题/047

二、房地产开发、市政建设等共同推动/050

三、从实物房屋分配到探索货币化补偿安置/058

四、系列扶持政策保驾护航/061

第三节 案例选介/064

一、斜三基地：沪上利用土地批租改造旧区第一例/064

二、南北高架道路：10万居民大动迁/067

三、“两湾一宅”：旧区改造的“淮海战役”/070

四、改造新客站地区：建设“不夜城”/072

五、北京东路71号街坊：运用新机制进行旧区改造/075

六、太平桥地区旧改：“新天地”的诞生/078

第三章 实施成片二级以下旧里改造/082

第一节 新世纪的旧改新转向/082

一、启动中心城区成片成街坊的旧改/083

二、确定“拆、改、留”并举的改造方针/086

三、从拆迁到征收的平稳过渡/091

第二节 统筹推进成片二级以下旧里改造/102

一、打好政策与规划的组合拳/103

二、推进“阳光征收”/110

三、土地储备加大政府投入力度/114

四、激活毛地拓宽资金筹措渠道/117

五、建设大型居住社区保障房源/121

第三节 案例选介/125

一、平凉西块：旧改全过程管理的杨浦探索/125

二、彭三小区：首创“拆落地”方式推进非成套住房改造/130

三、建业里：最大规模石库门建筑群落的“保护性功能再造”/133

四、长白新村街道228街坊：“两万户”工人新村的焕新归来/137

五、虹镇老街：市区最大棚户区的蝶变之路/140

六、建国东路390号：公开、公平、公正的“阳光动迁”/143

第四章 决战决胜二级以下旧里改造/148

第一节 进入城市更新理念下的旧改新阶段/148

一、旧区改造面临的新形势/149

二、形成新的旧改思路/156

三、提前完成成片旧区改造/161

第二节 推动旧区改造跑出“加速度”/166

一、创新模式破解资金难题/167

二、量身定制务实管用的政策工具箱/173

三、构建协同联动的组织推进机制/179

四、探索创新多种旧区改造工作办法/185

第三节 案例选介/191

一、张园：“征而不收，人走房留”的保护性征收改造/191

二、宝兴里：“宝兴十法”让申城第一居委迎来新生/195

三、福佑地块：同向发力破解难题/200

四、昆明路以南地块：攻克北外滩“最难”旧改/204

五、定海地块：“穷街”终于走进了历史/206

六、永嘉路309弄：从旧里弄到街区会客厅/210

第五章 全面攻坚零星旧改/213

第一节 稳步推进零星旧改/213

一、零星旧改面临的挑战/214

二、探路零星旧改/217

第二节 零星旧改再提速/226

一、创新“预供地”制度/227

二、全过程人民民主贯通始终/229

三、实施“跨区域打包”/231

四、探索“留房留人”/233

第三节 案例选介/237

一、江宁路76街坊：昌平路—昌化路街区旧改拼图完成/237

二、定海、长白相关街坊：“化零为整”为杨浦旧改画上圆满句号/240

三、瑞康里：“四种安置方式”探路零星地块更新改造新模式/243

四、梦花街：最后3500户居民“梦圆花开”/247

五、延庆路110弄：历史风貌区里的街区焕新/250

六、黄浦区773街坊：最袖珍地块迎来“老房有喜”/254

第六章 上海旧区改造的成就、经验及启示/256

第一节 上海旧区改造的主要成就/256

一、改善了上海市民的居住条件/257

二、推动了上海城市现代化建设与治理/258

三、提升了上海城市功能和城市内涵/259

第二节 上海旧区改造的基本经验/260

一、坚持以人民为中心，锲而不舍推进旧区改造/261

二、坚持改革创新，不断破解旧区改造的各类难题/263

三、坚持市区联手、各方参与，全市协同推进旧区改造/265

四、坚持党建引领，助力旧区改造提质加速/266

第三节 对今后上海建设人民城市的思考/267

一、加强党的全面领导，让建设人民城市的能力更强大/268

二、坚持城市的人民属性，让人民城市的本色更鲜明/269

三、坚持全过程人民民主，让人民城市的底气更充足/270

四、坚持系统观念，让人民城市的生命力更旺盛/271

五、坚持留住城市历史文化记忆，让人民城市的底蕴更深厚/272

附录 上海旧改纪事（1950—2025）/275

后记/364