2002—2012年，按照党中央、国务院关于深化行政管理体制改革的要求，本市机构编制部门始终围绕市委、市政府有关机构改革和简政放权的决策部署，积极做好政府机构改革和职能转变，稳妥推进事业单位改革，加大行政审批制度改革力度，为努力构建符合上海经济社会发展需要的体制机制提供保障。
一、积极做好政府机构改革和职能转变
本市机构编制部门始终围绕完善政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能的目标，结合上海经济发展实际和城市建设特点，着力推进政府职能转变，实行政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场经济组织分开，着力优化政府组织结构，探索实行职能有机统一的大部门体制，着力完善重点领域体制机制，统筹相关配套改革，整体推进，重点突破，先后开展了市、区县、乡镇三级政府职能转变和机构改革，努力建立与上海特大型城市特点相适应的行政管理体制。
（一）开展市政府职能转变和机构改革
1．2003年市政府机构改革
2003年，根据党的十六大和十六届二中全会精神，本市在2000年党政机构改革的基础上，组织开展了市政府机构改革，重点针对行政管理体制运行中的一些突出问题，进一步转变政府职能，优化组织结构，完善行政运行机制，改进管理方式，逐步建立与社会主义市场经济体制和本市社会经济发展要求相适应的行政管理体制和运行机制。
一是调整和强化综合调控部门。组建国有资产监督管理委员会，整合有关部门指导国有企业管理和改革、管理国有企业负责人和领导企业党建工作、管理国有资产等职能，实行管资产与管人、管事相结合，建立新型政企关系。将发展计划委员会改组为发展和改革委员会，将市政府经济体制改革办公室的职能、经济委员会和商业委员会有关宏观调控职能以及关系到项目审批等职能划入发展和改革委员会，强化国民经济与社会发展的统筹协调，提高区域经济调节的有效性。在经济委员会和商业委员会的基础上，组建新的经济委员会，对经济委员会、商业委员会承担的职能进行调整，实行工商结合，强化产业规划功能，适应大都市工业、商贸发展的需要。
二是优化市场监管部门设置。在药品监督管理局的基础上组建食品药品监督管理局，实行垂直管理体制，继续行使药品监管职能，负责食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督和组织协调，切实加强食品安全监督管理，突出政府对广大人民群众生命安全和身体健康的保障。将安全生产监察局更名为安全生产监督管理局，负责安全生产的综合监督管理，加强安全生产监管职能，提高监管工作权威。
三是加强政府社会管理和公共服务职能。将信息化办公室更名为信息化委员会，加强国民经济和社会信息化工作，突出公共信息管理服务职能。在政府协作办公室和政府接待办公室的基础上，组建政府合作交流办公室，增强协作和接待工作合力，以服务全国的理念加强社会管理和公共服务。
改革后，市政府设置工作部门45个。其中，办公厅和组成部门22个，直属机构为22个，特设机构1个。此外，2003年市政府机构改革后，本市进一步探索完善城市建设管理领域机构职能。2004年，撤销绿化管理局、农林局，组建新的绿化管理局，统一承担全市绿化和林业行政管理工作；2005年，将建设和管理委员会更名为建设和交通委员会，增加交通综合协调工作职能，解决城市基础建设和城市交通发展的矛盾，适应城市建设和发展需要。
2．2008年市政府机构改革
2008年，根据党的十七大和十七届二中全会精神，本市开展了新一轮市政府机构改革，按照精简统一效能和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，以职能转变为核心，进一步理顺职责关系，明确和强化责任，优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，着力构建符合城市发展要求、具有城市特点的行政管理体制。
一是突出转变政府职能。按照政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开的要求，全面梳理政府各部门的行政职能，将一些辅助性、技术性、服务性事务交给事业单位和市场中介组织，充分发挥市场配置资源的基础性作用。通过深入推进行政审批制度改革，减少审批事项，规范行政审批，更加注重社会管理和公共服务，加强为企业和公众提供公共服务的职能，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，着力解决教育、医疗、就业、社会保障等民生问题。通过完善行政执法体制、加强执法队伍建设，进一步强化相关职能部门执法监督职责，提高城市危机管理能力，增强突发公共事件处置和社会治安综合治理能力，促进社会公平正义和谐稳定。通过推进电子政务、健全工作制度、梳理工作流程、规范工作程序、促进社会监督等方式，进一步转变直接面向基层和群众的“窗口”机构的管理方式和工作作风，提高政府服务水平和公信力。
二是突出理顺职责关系。根据上海经济社会发展的需要，结合特大型城市功能特点，以浦东综合配套改革试点的探索为基础，按照市区“两级政府、三级管理”、郊区“三级政府、三级管理”要求，进一步理顺市、区县、乡镇及各行政层级工作部门间的事权关系，明确各层次的职责和权限。依据法律法规和党中央、国务院的有关规定，按照一件事情原则上由一个部门负责的要求，结合市政府各部门“三定”工作，重点梳理和解决市政府部门间职责交叉和关系不顺的问题，对确需多个部门管理的事项，分清主办和协办关系，明确牵头部门，加强协调配合，形成工作合力。
三是突出明确和强化责任。按照权责一致、有权必有责的要求，通过“三定”工作，既赋予政府各部门职权，又相应明确其承担的责任。建立健全行政问责制度，明确行政问责的内容、形式和程序，探索过错责任追究制度、引咎辞职制度等，进一步提高行政问责的可操作性，切实解决权责脱节的问题。逐步健全市、区县两级政府部门绩效考核体系，改进评估方式，提高评估透明度，实现内部评估与外部评估相结合，评估结果与表彰奖励相结合，进一步强化岗位意识，提高行政效能。
四是突出调整优化组织结构。在经济调节和管理领域，组建经济和信息化委员会，不再保留经济委员会、信息化委员会，推进信息化和工业化融合，推进高新技术与传统工业改造结合，促进工业由大变强；组建商务委员会，不再保留对外经济贸易委员会、外国投资工作委员会，整合内外贸管理职责，加强内外贸统筹协调。在社会管理和公共服务领域，组建人力资源社会保障局，不再保留人事局、劳动和社会保障局，统筹人员管理，整合人才市场，统筹就业和社保政策。在城市建设和管理领域，组建城乡建设和交通委员会，不再保留建设和交通委员会、市政工程管理局，统筹城乡发展，促进形成城乡一体化发展的新格局。组建住房保障和房屋管理局，不再保留房屋土地资源管理局，建立健全多层次、多渠道的住房保障体系，加强和改善对房地产市场的调控监管；组建规划和国土资源管理局，不再保留城市规划管理局，实现城市规划和土地利用规划的有效衔接，进一步节约集约利用土地资源。组建绿化和市容管理局，不再保留绿化管理局、市容环境卫生管理局，统筹城乡绿化建设和市容管理，提升城市市容环境卫生和城市管理综合执法水平。组建交通运输和港口管理局，不再保留城市交通管理局、港口管理局，继续完善现代化基础设施体系，加快形成便捷、畅通、高效、安全的综合交通运输体系。
改革后，市政府设置工作部门44个，其中，办公厅和政府组成部门23个，直属机构21个。
（二）开展区县政府职能转变和机构改革
2009年，根据党中央、国务院关于地方政府机构改革的要求，结合市政府机构改革实践，本市开展了区县政府机构改革，从着力解决制约区县经济社会发展的突出矛盾和问题，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题出发，进一步推进区县政府职能转变，理顺权责关系，优化组织结构，提高行政效能，建设人民满意的区县政府。
一是转变政府职能。通过深入推进行政审批制度改革，减少审批事项，规范行政审批。加强对本地区经济社会事务的统筹协调，更加注重社会管理和公共服务，加强为企业和公众提供公共服务的职能，着力解决教育、医疗、就业、社会保障等民生问题；通过完善行政执法体制、加强执法队伍建设，进一步强化相关职能部门执法监督职责，提高城市危机管理能力，增强突发公共事件处置和社会治安综合治理能力，促进社会公平正义和谐稳定；通过健全工作制度、公开办事依据、简化办事流程等方式，进一步转变直接面向基层和群众的“窗口”机构的管理方式和工作作风，提高政府服务水平和公信力。同时，根据区域特点，中心城区着重围绕“四个中心”建设，加强发展现代服务业、创新专业金融服务、推动高新技术产业发展、加强社会建设、扶持和培育社会组织和志愿服务等方面的职责。郊区县着重围绕社会主义新农村建设，普遍加强统筹城乡发展、推进发展现代化特色农业、促进农民增收、落实“三个集中”、推动城乡经济社会一体化等方面的职责。
二是优化组织结构。根据不同区县情况分类调整，考虑到中心城区商贸比重较大、郊区县制造业比重较大的特点，在中心城区组建商务委员会，在郊区县组建经济委员会，适应不同区域产业结构特点和发展需要。注重体现区县层面的职能特点，根据信息化管理在市级主要是统筹规划和政策指导，而区县主要是推广和应用这一特点，将区县信息化委员会并入科学技术委员会，既综合设置了机构，又有效提升了基层信息化应用和服务的科技水平。注重构建市和区县统一协调的管理体系，组建区县人力资源和社会保障局，加强了人事、劳动保障、医疗保险等管理的统筹协调；组建区县规划和土地管理局，促进城市规划和土地管理的统筹协调；组建区县住房保障和房屋管理局，加快住房保障体系建设；组建区县绿化和市容管理局（区县城市管理行政执法局），推进环境友好型城市建设，使城市外部形态管理从分散趋向统筹，强化了城市管理行政执法。三是规范机构设置。这次改革从特大型城市区县行政管理特点出发，综合考虑各区县功能定位、经济社会发展水平和城市化进程，将全市18个区县分为三种类型分别设置政府机构：第一类为浦东新区，继续深化小政府、大社会的模式，设置19个机构；第二类为中心城区，机构总数控制在26个以内，其中23个为规定设置机构，并可根据区域特点设置1—3个其他机构；第三类为郊区县，机构总数控制在28个以内，其中26个为规定设置机构，并可根据区域特点设置1—2个其他机构。分类设置机构既在总体上保证了机构设置的统一规范，又给予区县更大的管理自主权。
改革后，全市区县政府工作部门从改革前的521个调整为463个，减少了58个。
（三）开展乡镇政府职能转变和机构改革
根据中央和市委、市政府有关要求，本市乡镇机构改革工作采取了“试点先行、分类指导、逐步推进”的方法，从2006年乡镇机构改革试点开始至2008年改革结束，共历时三年。本轮乡镇机构改革按照中央关于建设社会主义新农村的要求，从有利于促进农村经济社会协调发展、有利于加快城乡统筹发展出发，进一步转变政府职能，规范机构设置，精简人员编制，提高行政效率，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。
一是转变乡镇政府职能。乡镇政府积极推进依法行政，严格依法履行职责，及时化解社会矛盾，推动农村社区建设，促进社会组织健康发展，不断增强社会管理功能。乡镇政府拓宽服务渠道、改进服务方式，积极落实农村养老、医疗保险和社会救助制度，组织实施农村基础设施建设，为群众提供文化、卫生等公共服务的职能逐步增强。乡镇政府工作重点从直接抓招商引资、生产经营等具体事务转到对各类经济主体加强示范引导、提供政策服务、优化投资环境上来，按照基本实现城市化、城市化水平较高、城市化水平相对较低等不同类型乡镇，明确经济管理职能重点。
二是综合设置乡镇机构。按照精简高效、综合设置原则，乡镇党政内设机构从原来的11个左右调整为7个，即办公室、党群工作办公室、经济发展办公室、社会事业发展办公室、社会治安综合治理办公室、社区管理办公室、规划建设和环境保护办公室。此外，还对根据实际工作需要在相关机构上增挂的牌子进行了规范。同时，根据政事分开、事企分开的原则，综合设置乡镇事业单位，将事业单位承担的行政职能划转至乡镇政府，剥离其经营职能，强化公益服务职能。乡镇事业单位一般设置为5个，包括：财经事务机构（财经所）、文化卫生服务机构、社会保障机构、社区服务机构、农业服务机构等。根据自身发展特点，确因工作需要，可另设1—2个事业单位。通过综合设置，乡镇政府为百姓服务的质量和办事效率得到提高。
三是合理核定人员编制。根据市委、市政府关于乡镇机构改革的文件精神，综合考虑乡镇城市化水平、人口、面积、撤并情况、发展趋势等因素以及乡镇财力、工作实际等情况，从严核定机关行政编制和乡镇事业编制。根据城市化程度，各区县在乡镇编制总额不变的前提下，对区域内各乡镇编制重新优化配置，有增有减，盘活存量。改革后，乡镇平均配备行政编制50名左右。事业编制数均以2004年底的人员编制为基数，各区县根据综合平衡、适当精简原则，重新核定了乡镇事业编制。
二、稳妥推进事业单位改革
本市以进一步转变政府职能为核心，积极稳妥地推进事业单位改革，每年确定重点领域、设定有限目标，渐进式、分行业、有步骤地积极稳妥推进事业单位改革，大致可分为三个阶段。
（一）部分领域、部分行业体制改革（2000年—2005年）
针对上海城市管理体制中存在的一些突出问题，在市委、市政府的领导下，部分领域、部分行业立足于改善政府管理，提高行政效率，理顺体制机制，增强公共服务，以实施“管养分开”推进政企分开，以实施“管办分离”推进政事分开，进一步完善城市管理体制，先后在市政、绿化、市容环卫等领域，开展了以政府管理职能和养护作业功能相分离为特征的“管养分开”改革，在卫生、水务、交通等领域，开展了以政府在社会事业管理职能和举办职能分离为特征的“管办分离”改革。
一是市政领域的“管养分开”改革。按照上海“建管并举、重在管理”的要求，本市开展了市政领域的“管养分开”改革。从适应城市现代化管理和建立城市长效管理机制的需要出发，以全面推进市政（公路）设施养护作业市场化为手段，先在长宁、卢湾等区试点改革，随后在全市范围内全面推开。在市级层面，将原隶属于市市政工程局的市政工程管理所、高架道路管理所、桥梁管理所、高速公路管理所等事业单位，转制为市政、公路养护企业；组建市政工程管理处、公路管理处，分别行使市政、公路行业的行政管理职能。在区县层面，按照同一模式，在原有的市政所、公路所实施转制改企、管养分开的基础上，组建市政工程管理署和公路管理署，作为区县建设管理部门领导下的市政、公路行业管理机构。经过改革，转变了政府职能，提高了城市管理水平和管理效率，也降低了养护成本，提高了养护作业的资金利用效益。
二是绿化领域的“管养分开”改革。为建立健全城市绿化长效管理体制和机制，本市于2001年开始在绿化领域推进“管养分开”改革，实施“管理层与作业层分开”。围绕理顺管理体制，进一步明确市和区县绿化管理部门的职责任务，负责本辖区绿化的规划、建设、管理和行政执法，并根据工作需要加强了街道一级的绿化管理工作。积极组建作业企业，将所有承担具体作业行为，如绿化养护、维修、保洁和公园经营服务、安保、门卫等各类人员，组建成若干个企业。大力培育作业市场，按照“公开、公平、公正”和循序渐进的原则，制订有关作业市场的管理规定，以及逐步开放养护市场的计划，先业内开放，后社会开放，逐步形成统一开放的养护作业市场。经过改革，精干和强化了管理层，剥离和重组了作业层，使政府成为真正的行政和行业主管部门，使重组的作业层全面进入企业运行。
三是市容环卫的“管养分开”改革。为促进城市垃圾“减量化、资源化、无害化”，本市从2003年开始，继续推进市容环卫的“管养分开”改革，加快了市容环卫作业单位的市场化进程。积极下放事权，将原由市里负责的垃圾中转运输、河道卫生保洁、船舶垃圾处置等工作，以及原由市区共同负责的生活垃圾分类收集等，全部下发到区县，同时费随事转。推动转企改制，将从事作业服务的事业单位全面改制为企业，并与原来的市容环卫管理部门脱钩，成为真正的市场主体。大力开放市场，建立作业服务交易市场，通过招投标方式，促进保洁服务、生活垃圾收集运输、生活垃圾处置的市场开放。经过改革，有力促进了本市逐步形成作业主体企业化、投资主体多元化、价格形成合理化、市场监管法制化的市容环卫管理新格局。
四是卫生领域的“管办分离”改革。2004年，为加快推进医药卫生体制改革，本市确定了把实施市级医疗机构“管办分离”改革作为推进医疗卫生体制改革的切入口和工作重点。组建申康医院发展中心，将市卫生局所属的医疗机构，以及上海第二医科大学（现为上海交通大学医学院）和上海中医院大学所属医疗机构的国有资产，划归其管理。该中心作为市级公立医疗机构国有资产投资管理运营和政府办医的双重责任主体，履行国有资产出资人职责，接受市卫生局的行业管理和业务指导。同时，通过对市卫生局重新进行“三定”，进一步强化了卫生管理部门公共卫生服务职能和医疗卫生全行业管理职能。
五是交通领域的“管办分离”改革。2005年，为适应一体化交通发展需要和郊区城市化建设要求，本市在交通领域实施了“政企分开、事业单位改革、城市交通区域差别化管理”“三位一体”的“管办分离”改革。着眼政企分开，将市交通局所属巴士、大众等6家企业近11万职工，分别划归久事公司、申通地铁集团，实现了局与所属企业全面脱钩。着眼综合执法，将市交通局所属的公交、出租汽车等5个行业管理处和4家事业单位，以及9个区属陆上运输管理所，重新整合为市交通执法总队和运输管理、业务受理、考试等3家事业单位。着眼创新体制，对中心区实行交通运政和行政执法的一级管理，对郊区县实行两级管理，并设置区县交通执法大队和运输管理所。经过改革，市交通系统内部管理条线分割等一些问题得到了改变，综合管理、跨业协调、合理制衡的交通管理机制得到了加强，在探索建立符合上海特点的城市交通体制上迈出了新步伐。六是水务领域的“管办分离”改革。针对水务领域比较突出的政企不分、政事不分、管办不分等3个问题，本市于2005年开展了水务领域的“管办分离”改革，全面推进政企、政事、管办“三分开”，努力建设行为规范、运作协调、公正透明、廉洁高效的水务行政管理新体制。着眼政企分开，按照管资产和管人、管事相结合，责、权、利相统一的原则，将原行政关系隶属于市水务局的18家供排水企业、13323名职工整建制划归市城投总公司。着眼政事分开，按照精简机构、理顺关系、综合效能、转换机制的原则，撤销市水务局原有的市水利排灌管理处等10家事业单位，推进市苏州河水闸管理所等5家水闸管理单位转企改制，组建了市水务行政执法总队等4家执法、管理、受理性质的事业单位，加强了水务行政执法和社会管理功能。经过改革，改变了以往政府在社会事业上重管理、轻服务，既当“裁判员”又当“运动员”的局面，强化了市场监管、行业管理和公共服务职能，理顺了体制机制，提升了行政管理效能，降低了行政管理成本，重新设计了工作环节和流程，建立了“一门式”服务机构，提高了公共服务效能。
（二）分类推进事业单位改革（2005年—2010年）
2004年，市委将事业单位改革列入当年牵头抓的十项重点工作之一，使上海事业单位改革进入了整体推进、综合配套、全面改革的新阶段。2004年10月，市委常委会听取并原则同意本市事业单位改革的总体设想，明确了改革的指导思想、目标、原则、主要措施和步骤，明确将现有的事业单位分为行政执行、社会公益、经营服务三大类，分类分步推进事业单位改革。这一阶段本市从总体谋划、政策配套、体制突破、机制创新等不同角度，分类型、分层次整体推进事业单位的综合配套改革。
一是全面开展事业单位清理工作。按照“先清理调整、再分类改革”的工作思路，2005年6月，市编委印发了《关于本市事业单位机构编制清理工作的意见》，坚持将清理规范与深化事业单位改革、促进社会事业发展和加强机构编制规范管理相结合，围绕“梳理职能、整合机构、转制改企、合理定编、规范管理”等主要内容，对全市事业单位开展了以“撤、并、减、转”为核心的清理工作，即：对职能消失或转移，公益任务严重不足，难以继续运作或特定工作任务已经完成的单位予以撤销；对设置分散、规模过小、职能相同相近的单位进行归并；对可通过购买服务或实行资源共享的单位，核减相关机构和编制；对中介机构、宾馆等从事经营活动单位，创造条件转制改企。通过清理规范，既摸清了家底，梳理了职能，又为下一步深化改革奠定了坚实基础。
二是加快推进综合执法体制改革。按照成熟一个、推进一个的原则，本市重点推进了文化、城管、食品安全、房地资源、卫生监督等相关领域的综合执法体制改革。文化领域，组建上海市文化市场行政执法总队，集中行使文化广播、新闻出版、文物、体育、旅游等部门涉及的行政处罚权；城管领域，将原市市容监察总队和市园林绿化监察大队进行归并，组建了上海市城市管理行政执法总队；食品领域，将食品安全监督职能从卫生行政部门划出，组建了市和区县的食品安全监管机构；房地领域，组建上海市房屋土地资源行政执法总队，实行市、区县土地垂直执法；卫生领域，进一步理顺了市和区县两级卫生监督体制。农业领域，改革9个郊区县农业部门内的动物卫生、渔政、种子、农机等多个执法机构，组建农业综合执法大队。
三是稳步推进转制改企工作。结合行业体制改革要求，推进了一批条件比较成熟的经营类事业单位转企改制。按照后勤体制改革要求，撤销市级机关所属的近40家后勤服务中心事业单位建制，核销事业编制，先期组建“锦勤”、“盛勤”两大后勤服务集团公司，以后又在此基础上整合组建“上勤”后勤服务集团公司，实行政府购买服务，实现后勤服务社会化。按照中央文化体制改革的要求，积极推进电影集团、世纪出版集团、文艺出版总社、非时政类报刊社、部分文艺院团、重点新闻网站等经营性文化事业单位转企改制，推进文广传媒制播分离改革，将节目制作和广告经营业务剥离转为企业。按照国资国企改革的要求，积极推进控股集团公司所属事业单位转企改制和清理剥离。各区县结合事业单位清理工作推进经营服务类事业单位转制改企。同时，针对企事业养老保险待遇差距较大等问题，着力破解人员身份转换的制度瓶颈，进一步调整完善转企改制人员养老保险待遇衔接的政策措施。
四是积极推进社会公益类事业单位改革。探索建立以理事会为主要架构的法人治理机构，通过在申康医院发展中心、上海图书馆、上海博物馆等单位试点先行，建立由举办者、出资人、管理者等有关方面组成的理事会，紧紧抓住国有资产管理这一关键环节，科学决策本单位业务发展规划、财务预算、有关人员任免等重大事项。探索总量调控，除教育、卫生等涉及民生保障社会事业外，原则上不再新建事业单位，事业编制实行总量控制、调剂解决。实施标准化管理，制定医院、社区卫生、中小学等公益类事业单位定编标准，力求科学定编、优化结构、强化监督。实行实名制管理，将全市事业单位在编人员信息集成入库，通过事业单位登记管理网，实时掌握和监督在编人员情况。搞活用人机制，新建事业单位原则上只核定管理和专业技术人员编制，一般性辅助岗位实行政府购买服务。2008年，结合乡镇机构改革，为强化乡镇事业单位公共服务职能，统一规范机构编制管理，将乡镇事业单位统一设置为5—7个，事业编制原则上为50—80名。
五是试点探索科学合理划分事业单位类别。2008年3月，国务院下发《关于印发事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》，决定在上海、山西、浙江、广东、重庆5个省市开展事业单位养老保险制度改革试点，改革试点范围是从事公益服务事业单位。2008年8月，中央编办向上述5个省市编办下发《关于事业单位分类试点的意见》，提出将事业单位分为承担行政职能的、从事生产经营活动的和从事公益服务的三类，将从事公益服务的事业单位进一步细分为公益一类、公益二类、公益三类。根据中央编办要求，按照“整体设计、科学分类、模拟先行、平稳推进”的基本思路，本市研究推进了事业单位模拟分类工作。在进一步摸清“家底”，并对全市事业单位的主要职能、机构编制、经费形式等情况进行全面梳理和逐一核对的基础上，研究拟订了分类实施方案和分类目录，并组织开展了模拟分类，为下一步全面推进事业单位改革工作奠定了良好基础。
经过多年的改革探索，通过清理规范、科学分类和创新体制机制，不仅精简了机构编制，更重要的是强化了公益属性，明确了发展方向，适应了改善民生的要求，进一步整合了公益服务资源，优化了布局结构，提高了公益服务水平和质量，实现了推进改革、规范管理与社会事业发展的有机统一，为全面贯彻落实中央分类推进事业单位改革指导意见，构建具有中国特色的公益服务体系奠定了良好基础。
（三）加快推进事业单位分类（2011年—2012年）
2011年3月，中共中央、国务院印发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，要求在清理规范的基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能的、从事生产经营活动的和从事公益服务的三个类别，从事公益服务事业单位进一步分为公益一类、公益二类；承担行政职能事业单位逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构，从事生产经营活动事业单位逐步转为企业，从事公益服务事业单位改革管理体制，探索管办分离和法人治理结构的实现形式，针对不同类别事业单位，实行机构编制、人事制度、收入分配、财政投入差别化管理，推进养老保险制度改革，完善财政政策。按照中央要求，本市以促进公益事业发展为目的，以科学分类为基础，以深化体制机制改革为核心，加快推进事业单位分类改革工作。
一是健全工作机制。为加强分类推进事业单位改革工作的组织领导，本市建立了分类推进事业单位改革工作领导小组，承担“统筹、组织、协调、督促、指导”职责，领导小组组长由市政府主要领导担任，副组长由市委、市政府分管机构编制工作的领导担任，成员单位为市委组织部、市委宣传部、市编办、市发展改革委、市教委、市科委、市财政局、市人力资源社会保障局、市卫生局、市政府法制办等部门。办公室设在市编办，负责领导小组的日常工作。
二是研究形成改革政策框架。按照中央分类推进事业单位改革精神，为整体推进分类改革工作，本市着力构建改革政策体系，研究提出了“1＋11”政策框架，即1个实施意见和11个配套政策。2011年7月，本市印发了贯彻落实的实施意见，总体设计和把握改革的目标思路，细化改革任务，破解改革瓶颈，明确改革步骤和工作进度。同时，根据改革任务，研究拟订了机构分类、行政类事业单位改革、创新机构编制管理、建立法人治理结构、人事制度改革、收入分配改革、养老保险改革以及转制改企人员养老保险衔接、财政投入和财务管理、国有资产管理、经营类事业单位转制改企、社会力量兴办公益事业等相应配套政策，并加强政策之间的相互衔接、相互协调，确保改革全面稳妥推进。三是加快推进事业单位分类工作。事业单位类别划分是分类推进事业单位改革的基础和重要内容。为科学合理地划分事业单位类别，加快推进事业单位分类改革，按照“先市级、后区县”的工作步骤，以职能梳理为抓手，以社会功能为标准，加快推进市属事业单位分类工作。四是切实加强事业单位机构编制管理。为保障社会事业发展需要，夯实事业单位分类改革基础，本市加强事业单位机构编制管理，管住管好事业单位机构编制。2012年，本市印发了《关于进一步加强和完善本市事业单位机构编制管理的若干意见》，围绕新设事业单位、编制调整、管理权限、审批程序等重点管理环节作了具体规定。
三、持续深化行政审批制度改革
行政审批制度改革是切实转变政府职能、推进依法行政的重要抓手，是从源头上预防和治理腐败的有效举措，是建立社会主义市场经济体制的基本要求。2000年9月，市监察委、市政府研究室、市政府法制办、市体改办联合向市政府呈送了《关于加快上海市行政审批制度改革工作的请示》，市政府常务会议随即作了专题研究，市委常委会也专门听取了情况汇报，提出具体要求。2000年12月，市委、市政府决定成立上海市行政审批制度改革领导小组，在上海全面推进行政审批制度改革。至2012年，上海共开展了六轮行政审批制度改革，着力解决审批过多、过滥等问题，理顺政府与市场、政府与社会的关系，不断加大简政放权力度，加快推进政府职能转变，尽可能减少政府对微观经济活动的干预，为经济社会发展创造良好发展环境。
（一）减少审批事项，规范审批行为（2000年—2003年）
2001年初，市委、市政府提出上海的审改工作要“重在制度创新，重在政府职能转变”，大幅度减少审批事项，规范审批行为，在部分审批领域取得重点突破，进一步推进行政管理体制和机制创新，增强城市综合竞争力。这一阶段，上海先后对行政审批事项开展了三次集中清理，在企业设立、年检、建设项目等重点领域进行创新管理方式的有效探索，为深化行政审批制度改革打下了基础。
一是依法清理行政审批。2001年6月，市政府印发《上海市人民政府关于本市行政审批制度改革的通知》，提出在全面清理的基础上，使现有的行政审批事项减少50％左右。2001年10月，市政府公布第一批取消和不再审批的行政审批事项521项。2002年2月，市政府公布第二批取消和不再审批的行政审批事项85项，调整审批方式的行政审批事项136项。2003年8月，市政府公布第三批取消行政审批事项95项，调整行政审批事项75项。经过三次集中清理，原有2027项审批事项中，共取消、调整1044项，总体改革率为51．5％。在清理行政审批的同时，上海还加大行政收费清理规范力度，2003年，取消了50项行政审批事项相关收费。
二是改革企业登记注册制度。取消了一部分企业前置审批事项，实行“先照后证”改革，将一些前置审批改为后置审批，在张江高科技园区、外高桥保税区试行企业直接登记，企业登记时限缩短为3个工作日。开展放宽自然人投资主体资格的改革试点，对具有完全民事行为能力的自然人取消投资设立各类企业（包括自然人单独或共同出资、自然人与法人共同出资的企业）的限制，取消原来对自然人投资人的职业状况证明等文件材料的审查，并试行告知承诺登记方式。探索行政审批告知承诺制度，2001年9月，市政府批转《关于浦东新区企业设立、开业试行告知承诺审批方式的意见》，在浦东新区试行企业设立的告知承诺制度，确定24项审批事项试行告知承诺，行政相对人只要签订“告知承诺”格式文本，当场就可以发给许可证，审批效率大大提高。
三是加大企业年检制度改革力度。2001年，上海对年检事项进行了摸底清理，取消了一批不必要和无依据的年检事项。2002年1月，市政府办公厅印发《关于本市开展年检制度改革的意见》，对年检改革提出了五个方面的要求，即取消一批不必要的年检；规范年检内容和时间；改进年检方式；加强年检收费管理；试行“联合年检”和探索“网上年检”。组织经济类、建设类年检较多的部门，实现“三个一批”：“取消一批”，原则上可以日常监管的年检事项，不再进行年检；“调整一批”，对保留的每一个年检事项，按照分类管理的原则，从年检内容、方式、程序等方面，提出具体的改进意见；“免检一批”，对信誉良好的企业实行免检。在建设企业中，根据企业诚信情况，扩大企业年检“三色通道”制度实施范围，即诚信好的走“绿色通道”，一般的走“橙色通道”，差的则走“红色通道”，从严检查。
四是改革房地产建设项目审批程序。针对建设项目行政审批环节多、手续繁琐等问题，着力简化审批管理程序，优化审批流程。2002年2月，市政府办公厅印发《本市房地产建设项目（招标拍卖用地）审批管理程序改革试行方案》，按照精简审批环节、改变审批方式、加强事后监管的基本思路，结合招标拍卖供地方式改革，采取牵头部门会审、内部征求意见等方式，将现行的70多个审批环节，简化为土地使用权出让、规划方案、工程可行性研究、初步设计、施工图、规划许可、施工许可、竣工验收等8道主要程序，30多个审批环节。
（二）改进审批方式，加强监督制约（2004年—2007年）
2003年底，市委、市政府提出审改工作要在重点问题、制度建设、后续监管等关键环节上取得实质性突破，推进政府职能转变，有效制约行政权力进入市场，降低软成本、改善投资环境。这一阶段，上海审改工作紧密结合上海改革发展大局，重点在改进审批方式、创新管理形式、加强监督制约等方面进行了突破。
一是进一步清理规范行政审批。在贯彻《行政许可法》过程中，对本市创设的203项行政许可事项进行清理，取消了102项本市地方创设的、不符合《行政许可法》的行政许可事项，占本市创设的许可项目的50．2％。2004年6月，市人大常委会决定停止执行由《上海市产品质量监督条例》等22件现行地方性法规设定的36项行政许可事项，市政府决定取消“消费品展销会的核准登记”等66项由市政府规章和市政府规范性文件设定的行政许可事项。继续推进行政审批收费清理、规范，从2004年1月1日起，在浦东张江高科技园区率先开展行政审批和政府服务“零收费”的改革，共取消61个收费项目，95％的注册园区企业享受了“零收费”政策，共免缴2400万元。
二是在全市范围内大力推行行政审批告知承诺制度。2004年1月，市政府公布本市实行“告知承诺”行政审批事项目录，确定38项行政审批事项，自2004年4月1日起在全市范围内实行告知承诺审批方式，同时，市政府办公厅转发《关于本市行政审批实行告知承诺制度的意见（试行）》，对实行“告知承诺”制度的原则、适用范围、操作程序、事后监管等进行了规范，有序推进“告知承诺”制度的实施。
三是用市场机制运作等代替行政审批来配置公共资源。对应该配置管理的经营性指标、经营性有限资源的开发利用，实行公开招投标拍卖、有偿使用。如，在经营性土地权出让方式、建设工程招投标、产权交易等方面的事项，通过市场机制来运作。在市政等系统，大力推行用标准来代替行政审批的方式，对公共资源进行配置。推进有关行政审批、日常管理、执法监督、行政收费等政府管理行为的综合信息共享。
四是强化行业协会和中介机构在市场准入管理和公平竞争中的作用。把一些原来由政府承担的资格资质认定类事项转移给公正、规范、诚信度高的行业协会来解决。如，把一些特种作业人员及司法、金融、教育等行业从业人员的资质资格考评和认定，转移到相关的行业协会。市政府则专门成立了社会服务局，行使全面监管的职能，同时积极扶持行业协会健康有序发展。
五是切实加强对行政审批行为的监督管理。推动各部门、各地区认真贯彻执行市政府《关于规范本市行政审批工作的若干意见》，严格行政审批程序、公开审批事项、健全监督制约和责任追究制度等，加快行政审批的制度化、规范化和程序化建设。先后制定颁布《上海市设定临时性行政许可程序规定》、《上海市行政许可办理规定》和《上海市监督检查从事行政许可事项活动的规定》，以及《上海市行政执法过错责任追究办法》，进一步规范行政审批工作程序制度，落实责任追究，发挥监督作用。
（三）优化审批流程，创新管理方式（2008年—2012年）
2008年，市委、市政府要求审改工作聚焦“基本建成全国行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少的行政区之一”的目标，减少政府对微观经济运行的干预，改进行政审批管理体制和运行机制，更新管理理念和管理方式，推动经济社会又好又快发展。这一阶段，上海通过重要领域和关键环节的改革，着力减少和规范行政审批、优化审批流程、创新管理方式，确保政府管得住、管得好。
一是加大行政审批清理力度。2009年12月，市政府公布第四批取消和调整行政审批事项952项，其中取消207项、调整745项。自2010年起，上海在全国率先对区县政府、乡镇街道、管委会实施的行政审批进行了全面清理，通过清理，首次形成上海市区县、乡镇街道的行政审批目录，并确保同一项行政审批，在所有区县的申请材料、审批条件等环节，实现全面统一。2012年3月，市政府公布第五批取消和调整行政审批事项88项，其中取消56项、调整32项。同时，加大行政收费清理力度，2008年至2012年，上海共取消和停止征收行政事业性收费368项，每年可为企业减负60多亿元，从而在一定程度上解决了管理就是收费、收费就是管理的“顽症”。针对行政相对人反映的“申请材料繁琐、重复提交”等问题，加大申请材料清理力度，特别是结合投资体制改革，将一些属于企业能够自主决定、与现实管理要求不相适应、难以达到管理目的的申请材料，如可行性研究报告、项目建议书等，在所有审批领域进行了清理取消。
二是在全国率先开展行政审批标准化管理。自2007年起，在医疗器械审批和土地审批领域通过制定审批手册、实行阳光审批等开展标准化审批先行先试，至2010年底，围绕“规范、效能、透明、可究”的目标，上海在全国率先探索建立了目录管理、业务手册、办事指南、审批电子化信息化、数据共享、监督检查“六位一体”的行政审批标准化管理框架。制定下发《上海市行政审批目录管理办法》，率先建立行政审批目录管理制度，规定所有行政审批都必须纳入目录管理，凡未进入目录者一律不得进行审批，凡要增加的行政审批，必须在实施前进行登记备案列入目录后方能予以实施。先后制定和发布《行政审批业务手册编制指引》和《行政审批办事指南编制指引》地方标准等一系列制度规范，分两批对15个部门154项行政审批开展了标准化管理示范试点工作。同时，推进行政审批电子化、信息化，大力实施网上预审，开展审批数据共享和数据比对，对行政审批业务手册和办事指南执行情况进行实时监督检查，确保行政审批标准化管理真正落到实处。
三是推进企业投资项目审批管理制度改革。对投资项目实施分类管理，区分政府投资项目和企业投资项目，对不使用政府资金的企业投资项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。制定并下发了《上海市企业投资项目核准暂行办法》《上海市企业投资项目备案暂行办法》《上海市外商投资项目核准暂行管理办法》《上海市境外投资项目核准暂行管理办法》等四个规范性文件，于2008年9月1日起正式实施。在这过程中，按照“分类加限额”的原则，总体下放，合理划分市、区投资项目管理权限。市级权限管理重点项目，包括产业项目中“高污染、高能耗、资源性”项目，房地产项目中“市级规划控制范围内的房地产项目，以及经济适用房等政策性房地产项目”，城市基础设施、社会事业项目中“事权在市或需要全市统筹平衡的项目”，除此之外的地方审批权限原则上下放到区县，管委会继续保留市级授权。
四是推进产业项目审批流程优化工作。在2009年将建设工程审批管理流程整合归并为“土地使用权取得和核定规划条件、设计方案审批、设计文件审查、竣工验收”四个主要环节的基础上，从2011年起，上海按照产业项目行政审批期限“在法定期限上压缩三分之一”的目标，对现有产业项目开工前审批流程进行了再造。2012年5月，市政府印发《上海市产业项目行政审批流程优化方案》，将产业项目开工前的审批流程整合为土地取得和立项、设计文件、开工手续三个阶段；将区县立项的产业项目设计文件审查、抗震设防审批、施工图审查备案和审查合同备案下放区县；对产业项目的直接发包手续办理、招投标登记备案、建设工程合同登记备案，实施勘察、设计、监理、施工一体化办理；全面实施工业用地带产业项目挂牌；通过产业项目准入评审，整合产业项目预审、土地集约利用评估、土地指标配置、土地出让方式确定、污染物排放总量指标和能耗指标配置等，实施同步评估，提高审批效率。这些改革优化举措使得相关产业项目的落地速度有较大提高，有的项目审批时限缩短了一半以上。
五是深化行政审批告知承诺。2009年4月，市政府印发《上海市行政审批告知承诺试行办法》，明确了告知承诺事项的确定、告知承诺实施程序等，并规定行政机关在作出准予行政审批的决定后两个月内对行政相对人的履行承诺情况进行检查。2009年12月，市政府公布本市实行“告知承诺”第二批行政审批事项目录及格式文本（样本），确定39项行政审批事项实施告知承诺。2012年1月，市政府公布本市实行“告知承诺”第三批行政审批事项目录，新增25项行政审批事项实施告知承诺。在对“告知承诺”制度进一步完善后，2012年4月，市政府再次修订印发《上海市行政审批告知承诺办法》。
六是加强服务窗口建设。从1995年开始，上海相继在全市各区县建立了各种不同形式的行政服务中心，先后经历了“一门式”、“一口式”、“一站式”等不同层次的发展阶段，到2008年，全市不同层面都建立了对外服务窗口。2012年10月，市政府印发《上海市行政服务中心管理办法》，进一步完善相关政策规定和管理措施，加强和规范各级各类政府服务窗口管理。在市级层面，推进市政府部门行政审批一个窗口对外，各委办局共设有约200个对外服务窗口，窗口受理各类行政审批和服务项目600余项，一些部门还探索格式化审批、协作审批、绿色通道审批、窗口当场办结等办理模式，提高审批效率。在区县层面，推进区县政府相对集中办理审批，区县共建有20个集中办理各类行政审批事项的一门式服务机构，承担着“一门对外、集中受理”各类行政审批事项的功能，每个中心平均有20个部门入驻，有的还纳入了社会事业类部门。在街镇层面，推进社区事务“一口受理”，社区事务受理服务中心在全市建制街镇实现全覆盖，共提供近200个项目的受理服务，同时不断优化服务流程，归并窗口设置，从20—30个减至8个。在开发区层面，推进管委会行政审批大部制建设，坚持“园区内事、园区内办”原则，将行政审批事项归并到管委会行政服务中心，做到职能处室负责政策制定、规划编制（调整）、协调和监管，全部审批环节在行政服务中心内完成。
（撰稿人：肖彦赫 尹耐国 王国兴 李赟）