2002—2012年是我国改革开放蓬勃发展、综合国力迅速提升的十年，是夺取中国特色社会主义新胜利的十年，是形成社会主义法律体系、民主政治奋力推进的十年。坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信，重要的在于坚持和完善人民代表大会制度的实践。制度自信来自实践。这十年，跨上海市十二届人大常委会和市十三届人大常委会两届，在上海市委的领导下，市人大及其常委会认真贯彻党的十六大、十七大和十八大精神，围绕大局依法履职，在人大制度的与时俱进中，取得卓著的成果。
一、以智慧、韧劲和魄力攻坚破难，在立法中引导和推动上海科学发展、和谐进步
2002至2012年，市人大及其常委会坚持科学立法、民主立法，以严谨务实的工作作风，夯实立法中的民意基础，突出以民生为重点的社会领域立法，加强经济社会各领域立法的均衡发展，为上海落实国家重大战略和加快实现“四个率先”、全面建设“四个中心”提供了强有力的法制保障。期间，市人大常委会共制定地方性法规51件，修改136件（次），作出废止决定14件，作出法律性问题决定10件，作出法规解释1件。
（一）创新立法理念，发挥立法在落实国家战略和上海“四个中心”建设中的引领、推动作用
这十年，上海处于经济社会的高速发展期，也处于城市功能升级的战略机遇期。2001年12月，我国加入世界贸易组织对上海发展带来深刻影响；2005年，我国第一个综合配套改革试验区落户上海浦东；2010年，我国第一次举办的世界博览会交由上海承办；2011年，值“十二五”开局之年，上海率先探索“创新驱动、转型发展”的实践。立法作为国家重要的政治活动，主动适应经济社会的发展需求，切实发挥对改革发展的引领和推动作用。
聚焦“国字号”，服务国家战略。为了推动浦东综合配套改革试点工作，为浦东的改革创新和先行先试提供法制保障，2007年4月，市十二届人大常委会第三十五次会议通过了《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》。该《决定》对促进和保障浦东综改发挥了重要作用，市政府和浦东新区根据《决定》授权，制定了相关规范性文件共计29件，其中市政府制定了18件，浦东新区人大常委会制定了1件，浦东新区政府制定了10件，为浦东综改积累向全国和全市推广的成果和经验构筑了制度基石。
为了确保成功、精彩、难忘地举办好2010年上海世博会，2008年6月，市十三届人大常委会第四次会议通过了《关于本市促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》。该《决定》的出台起到了纲举目张的作用，市政府依照《决定》授权制定了14项临时性行政管理措施，2009年4月，市十三届人大常委会第十次会议出台了《上海市志愿服务条例》，进一步配套做好世博会的法制保障工作。同时，市人大常委会还提前对与世博相关的7件地方性法规开展了后评估工作，从而形成筹备和举办世博会的法制保障“组合拳”。
围绕“大局观”，服务“四个中心”。将上海建设成为国际经济、金融、贸易、航运中心，是国家赋予上海的一项重大战略。1996年国务院宣布建设上海国际航运中心以后，上海港口建设在国际航运中心建设中的重要性越来越明显。以2003年出台的《中华人民共和国港口法》为依据，2005年12月，市十二届人大常委会第二十五次会议通过了《上海港口条例》，该条例对于保障和推动上海港口的大建设和大发展，增强上海港口的国际竞争力，意义重大。
2009年3月，国务院出台了《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，同年市人大常委会启动了推进国际金融中心建设条例的立法工作。在“国际金融中心条例”的立法之初，各方认识不一，矛盾焦点是“需不需立”，地方立法“可不可立”。部分意见认为，金融为国家专属立法权，地方立法无空间。经过数轮论证，市人大常委会发挥立法智慧，辟出一条立法的新思路，确立了为“四个中心”提供法制保障的一个重要支点，就是围绕“营造金融发展环境”做文章，在金融发展的人才环境、创新环境、信用环境、法治环境等方面作出制度安排，从而使得这个条例立起来，站住了，并于2009年6月在市十三届人大常委会第十二次会议获得通过，取得了良好的社会反响，在提升上海建设国际金融中心的软实力方面，有效地发挥了“金字招牌”的作用。
市人大常委会有了制定金融中心条例的经验，2011年11月，市十三届人大常委会第三十次会议通过了《上海口岸服务条例》，成为继《上海港口条例》之后又一部为建设国际航运中心护航的地方性法规。2012年11月，市十三届人大常委会第三十七次会议通过了《上海市推进国际贸易中心建设条例》，条例在完善市场体制、建设贸易平台、优化贸易环境等方面符合上海实际，体现上海特色，注重与国际接轨，为上海建设国际贸易中心提供了法制支撑。
服务“转型期”，谋划“创新发展”。为了在更高的起点上推动上海科学发展，市人大常委会紧紧围绕“创新驱动、转型发展”的总方针，及时启动相关立法工作，在立法调研中，紧扣本市改革发展稳定大局中的重点领域和突出矛盾，切实增强立法的针对性和有效性，完成了相关法律性问题决定的起草、调研和审议工作。2012年6月，市十三届人大常委会第三十四次会议通过了《关于促进创新驱动、转型发展的决定》。该《决定》从全社会动员、政府推动、法制保障和人大监督等方面作了规定，有利于上海进一步凝聚全社会的共识，把市委的重大决策转化为全市人民的共同意志和一体遵循的行为准则。
大型科学仪器设施是科技创新活动的基础条件和物质保障，促进大型科学仪器设施共享，对构建科技创新体系、提高自主创新能力具有重要意义。2007年8月，市十二届人大常委会第三十八次会议通过了《上海市促进大型科学仪器设施共享规定》。随着该法规及其配套办法的全面实施，共享仪器显著增加，对科技研发推动作用显著增强。法规出台前，2006年加盟共享服务的大型仪器设施仅有1224台∕套，2007年仅为1517台∕套，数量增长缓慢。2007年11月法规正式施行后，加盟共享服务的大型仪器设施数量有了大幅度提升，到2008年底，加盟仪器数量已经达到了4475台∕套；到2010年10月底，加盟仪器总数量已经达到5805台∕套，比2007年11法规正式施行前增长了300%；仪器原值总计约57.93亿元，比2007年11法规正式施行前增长了185%。实践证明，通过大型仪器共享，不仅提高了大型科学仪器设施的使用率和科技投入的收益率，而且有效降低了企业的科技研发成本，为自主创新提供了有力支撑。
这十年，在大局下立法，立法为了大局，已成为上海地方立法工作的一个主旋律和理念，展现了地方立法在上海改革发展进程中日益凸显的引领和推动作用。
（二）立足人民主体，发挥立法在关切民生福祉和促进社会和谐中的导向作用
2006年，党的十六届六中全会作出了《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决定》，提出了科学发展观、构建和谐社会等一系列重要的指导思想。胡锦涛总书记在2008年全国两会党员负责人会议上指出，“要以改善民生为重点加强社会领域立法”。为了弥补社会领域立法的“短板”，这十年，市人大常委会聚焦人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，在立法中强化对公民权利的保障、对社会弱势群体的保护、对行政公权力的规范，把民生立法摆到了更加突出的位置。
将民生问题作为立法工作的重点。市人大常委会开展社会领域立法，坚持以权利公平、机会公平、规则公平为导向，把以人为本的立法价值观深植于地方立法的具体条文之中。以2005年出台的《上海市实施〈妇女权益保障法〉办法》为例，面对本市妇科肿瘤高发的严峻形势，增加妇科筛选规定的民意呼声很高。为此，市人大常委会积极回应，利用审计方法对本市妇科病筛选的情况及相应的财政支付作了认真测算，以此为依据，在法规中增加了由政府承担退休和生活困难妇女妇科病筛选费用的规定，为本市妇女保健工作办成了一件“大好事”。又如，市人大常委会在修订“住宅物业管理规定”时，向社会公开征求意见，收集各方意见建议1384条，就欠交物业服务费和强制维修等重点法规条款（规定）召开听证会，寻找各方利益平衡点，维护了业主和物业服务企业的权益。在制定职工代表大会条例时，明确规定非公有制企业应建立职代会、健全职代会基本职权、提高一线职工代表比例等，保障职工通过职代会行使民主管理、民主决策和民主监督的权利。在制定终身教育促进条例时，依法满足市民终身学习需求，建设学习型社会，促进人的全面发展。在修订实施归侨侨眷权益保护法办法时，对老归侨生活保障、新归侨创业发展、华侨子女就学等问题作出规定。在修订市民体育健身条例时，采纳了基层群众提出的加强市民体育健身活动的指导、扩大公共体育设施的开放范围等意见，为市民体育健身健康、有序、持续开展提供了扎实的法制保障。
将代表议案作为立法项目的重要来源。这十年，随着代表主体作用的不断强化，代表提出立法议案明显增多，代表议案中涉及多个部门、协调难度大的社会领域立法议案明显增多，如2009年市十三届人大二次会议最终确定的32件立法议案中，涉及社会领域立法的多达21件，占议案总数的65.6%。对此，市人大常委会以代表立法议案为突破口，出于公心敢于碰硬，一切为民勇于攻坚，将管理部门有畏难情绪、意愿不高但人民群众急需的一批事关民生的社会领域立法项目作为立法的重中之重，大力推动代表呼声强烈、社会关注度高、协调难度大的公共场所控烟和养犬管理等法规的立法进程，其中，常委会通过“预转正”的方式，把公共场所控制吸烟条例列入2009年度立法计划；针对养犬人和不养犬人之间的矛盾突出，都希望通过立法保障各自权益的现状，常委会加紧启动将养犬管理条例列入2011年度立法计划。两件法规的立法经历颇为相似，都是通过广泛深入的社会调查直面对于焦点问题针锋相对的民意诉求，通过召开立法听证会准确把握民众多元利益博弈的良法尺度，切实增强制度设计的针对性、有效性和可操作性。2009年12月，市十三届人大常委会第十五次会议通过了《上海市公共场所控制吸烟条例》；2011年2月，市十三届人大常委会第二十五次会议通过了《上海市养犬管理条例》。两件法规施行一年后，据研究机构进行的评估报告显示：各类禁烟场所内吸烟发生率由37.5%下降到28.1%，劝阻率从19%提高到51.9%；全市养犬登记证办理同比增长90%，狂犬病免疫接种犬只同比增加187%，当年度犬只伤人事件减少1900余起，实现了良好的立法效果。
将社会自治作为良法善治的创新点。为实现社会领域的良法善治，既要在制度设计上下功夫，也要注意发挥社会组织的独特作用。为此，市人大常委会转变立法思路，将社会自治视之为社会领域立法的一个重要创新点。2005年，针对上海经济结构调整加快，本市就业结构发生巨变的严峻形势。市人大常委会及时启动“促进就业若干规定”的立法工作，在审议中把争议较大的“非正规就业的劳动组织”写进法规，认同其客观存在的同时，也给予促进就业的社会自治组织适度发展和灵活运用的制度空间。又如，2009年，市人大常委会审议《上海市志愿服务条例（草案）》时，将政府有关部门的职责定位于提供服务，赋予市志愿者协会指导、协调全市志愿服务活动的功能，取得了良好的效果。再如，2010年，市人大常委会开展《上海市住宅物业管理规定（草案）》的审议过程中，调动和发挥物业所在地基层群众自治组织的协调和组织作用。实践证明这一做法取得了明显成效。
将管用、可操作视为促进社会和谐的激发点。检验民生立法的效果，一看能否操作，二看是否管用。因而，对于涉及群众重大财产权益的民生条款，如何稳妥地在矛盾焦点上“砍一刀”，考验立法工作者的立法智慧。以2011年市人大常委会审议《上海市房地产登记条例（草案）》为例，审议焦点集中在居民家里的承重墙“敲没敲”，“应不应该”导致该房屋物权转移登记受限。常委会组成人员对此展开激烈争论，部分常委和很多市民强烈要求加大对损坏房屋承重结构的遏制力度，呼吁这是“人命关天的大事”。常委会在听取各方意见的基础上，最终在草案文本中增加了一个限制性条款，在记载行为人损坏房屋承重结构事实的基础上，再规定行为人在办理房地产转移、抵押登记时，应当提交行政执法机构出具的已完成整改的证明文件。从而形成了承重墙保护制度链的闭环，最后加的“这把锁”，牢牢锁住了交易登记的这个环节，对破坏承重墙的违法行为，起到了警示作用。此外，市人大常委会大力推动代表呼声强烈的民生立法项目，不断增强立法的可操作性。比如，2012年常委会在审议《上海市实施〈食品安全法〉办法（草案）》的过程中，针对事关食品安全的八大问题，创设了回收食品规范、生产日期标注等相应的八项制度。同年，常委会在审议《上海市社区公共文化服务规定（草案）》时，着力规范社区公共文化设施服务标准，保障财政投入，加强从业人员队伍建设，以促进全市社区公共文化服务的协调发展，营造健康向上的文化环境。
可见，面对错综复杂的矛盾关系，地方立法唯有牢牢掌控好民生这杆秤，准确把握好立法为民的宗旨，才能在立法中贯彻以人为本的理念，推动改革成果惠及最广大人民，促进社会更加和谐稳定。
（三）坚持法治思维，发挥立法在提升城市现代化管理和确保城市安全中的规范、保障作用
这十年，上海城市进入了建管并举、重在管理的新阶段，城市建设与管理的法制需求旺盛，出台了一大批保障城市建设和管理、提高城市现代化管理水平、完善城市管理长效机制的地方性法规。同时，为确保上海这一国际化大都市的城市安全，有效应对突发性公共安全事故，市人大常委会高度重视城市安全的法制保障工作，出台了消防、安全生产、建设工程质量和安全等城市安全领域的地方性法规。
注重长效，依法提升城市现代化管理水平。市人大常委会抓住城市管理的薄弱环节和突出问题，加强城市建设和管理领域的立法工作。在城市管理领域，常委会制定了城市规划、历史文化风貌区和优秀历史建筑保护、民用机场、河道、排水、供水、燃气、道路桥梁、公路、道路运输、轨道交通、公共汽电车客运、出租车、建筑市场、建筑材料、住房公积金、新建住宅交付使用许可、拆除违法建筑、城管行政执法等一大批地方性法规。在市容环境领域，市人大常委会出台了市容环境卫生、古树名木和古树后续资源保护、植树造林绿化、公园、绿化等地方性法规。在环境保护领域，市人大常委会出台了环境保护、饮用水源保护、大气污染防治法、节约能源、建筑节能、商品包装物减量等地方性法规。从而，依法不断提升上海城市现代化管理水平。
聚焦安全，箍牢影响城市安全的缺口和漏洞。2003年春季，上海正处于抗击非典的重要时刻。防“非典”须用“重典”，同年4月，市人大常委会启动紧急立法程序，为抗击非典“量身定制”，仅仅4天，常委会完成了《上海市市容环境卫生管理条例》的修订工作，新增了“随地吐痰罚款200元”的执法条款，以法治手段制止不文明行为，4月24日该《条例》获高票通过。进入5月，针对政府有关部门执行控制非典传播任务时，经常遇到一些不予配合的单位和个人，个别人甚至违反社会公德，隐瞒病情出入公共场所，给非典防治工作带来难度，对公众健康构成威胁。为此，在短短一周内，常委会启动并完成了《关于控制传染性非典型肺炎传播的决定》，对拒绝隔离治疗、隐瞒病情、逃避查验、扰乱社会秩序的行为依法予以惩处，5月15日该《决定》获全票通过，为上海防治非典工作提供了必要的法律依据。
随着上海城市人口的膨胀和经济社会发展，城市运行安全、生产安全、公共安全方面出现了许多新情况、新问题，特别是2009年6月闵行某小区发生的“楼倒倒”事件，2010年发生在静安区胶州路某公寓“11·15”特别重大火灾事故，给人民群众的生命和财产造成了严重伤害和巨大损失。有鉴于此，市人大常委会抓紧启动相关立法程序，2011年9月，市十三届人大常委会第二十九次会议审议通过了《上海市安全生产条例》，明确了安全监管部门综合监管、地方政府属地监管、行政业务部门直接监管的工作格局，落实了生产经营单位安全生产主体责任，促进各相关部门形成工作合力。2011年12月，市十三届人大常委会第三十一次会议审议通过了《上海市建设工程质量和安全管理条例》，新增工程质量保证保险、工程风险评估等制度，从源头上防范事故发生，为促进城市公共安全提供法制保障。
此外，市人大常委会还通过制定社会治安综合治理条例、安置帮教工作规定等社会管理领域的立法项目，为依法加强本市社会治安综合治理、预防和减少重新犯罪，促进社会和谐稳定提供了制度支持。
（四）贯彻法治统一原则，发挥上海地方立法在形成和发展中国特色社会主义法律体系过程中的先行先试作用
中国特色社会主义法律体系的形成，是我国社会主义民主法制建设史上的一个重要里程碑。地方性法规作为国家法律体系的重要组成部分，既为国家立法提供了有力支持，也为形成和不断完善国家法律体系作出了独特而重要的贡献。
根据全国人大常委会的统一要求，2010年至2011年，市人大常委会对135件地方性法规开展了全面清理、对149件地方性法规开展了行政强制专项清理，针对“不一致、不协调、不适应”的问题，常委会及时修改和废止了一批与国家法律法规不一致、与经济社会发展需要不适应的法规，两次清理共废止地方性法规5件，打包修改地方性法规60件，并督促政府及时出台有关配套规章和规范性文件，确保法律法规的有效实施。从而，在保证国家法制统一的基础上，提升了本市地方性法规的整体质量，为维护中国特色社会主义法律体系的科学、统一、和谐作出了贡献。
国家法律体系形成之后，市人大常委会探索建立地方性法规动态清理的长效机制，探索建立了即时清理与定期清理相结合的常态清理机制，通过对上位法动态的密切跟踪，及时研究并修改、废止本市地方性法规，实现清理工作与立改废工作的有机衔接，得到全国人大常委会的高度肯定。
实践表明，做好地方立法工作，首先必须坚持科学立法、民主立法。彭真同志在担任六届全国人大常委会委员长期间多次讲到：“民主就不能怕麻烦”。他主张实行民主立法，“任何工作都不能搞一言堂，立法尤其不能搞一言堂，不然的话，是要出乱子的。”在立法过程中要欢迎不同意见，并“认真考虑各种不同的意见”。这些论述，反映了立法工作必须唯真唯实，必须坚持和尊重科学立法、民主立法的客观规律。上海地方立法工作始终贯彻这一原则要求，使地方立法真正做到可操作、不抵触、有特色。与此同时，做好地方立法，也需要敢于探索创新。2002年至2012年，上海地方立法主动适应新形势、新要求、新任务，在探索和实践立法工作规律的进程中，荟萃了很多个令人振奋的特色和亮点，这些都进一步丰富了立法工作实践，提升了立法工作水平。
二、坚持探索和规范并重，着力提升监督工作实效，推进“一府两院”依法行政、公正司法
人大监督是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权，是党和国家监督体系的重要组成部分，是具有最高法律效力的监督。2002至2012年，市人大常委会认真贯彻宪法和法律，正确处理监督与支持、敢于监督与善于监督、推动解决具体问题与促进形成长效机制的关系，不断拓展监督方式、加大监督力度，努力提高人大监督工作实效；特别是2007年监督法正式施行后，及时制定实施意见，切实完善监督制度机制，着力提升人大监督工作规范化水平。期间，市人大常委会共听取和审议“一府两院”专项工作报告121个，检查26件法律法规的实施情况，开展专题询问4次；加强年度计划、预算执行情况的审查监督，审查180件市政府报送备案的规章，切实推进“一府两院”依法行政、公正司法。
（一）围绕大局加强监督，推动国家和本市重大决策部署贯彻落实
保证国家和本市重大决策部署的贯彻落实，是市人大常委会的重要职责。常委会积极发挥监督职能，着力发挥人大在全局工作中的重要作用。
举办上海世博会是国家战略，也是推进上海科学发展、提高城市文明程度、完善城市法治环境的重要契机。常委会全力推动世博会的筹办工作。在行使立法职能的同时，依法履行监督职能。2008年，常委会专题审议市政府关于世博会筹办情况的报告。2009年，常委会组织对《关于促进和保障世博会筹备和举办工作的决定》的实施情况进行监督检查，推动政府加快制定并实施各项行政管理措施；并开展市容环境建设及管理情况监督，全力支持政府加大查处违法行为的力度。常委会加强对建设“平安世博”工作的监督，推动形成社会管理与公共服务相结合的长效机制。2009年，常委会专题审议市政府关于清真食品工作情况的报告，督促政府做好世博会期间清真食品的供应保障。2010年上海世博会开幕前夕，常委会专门就园区建设和布展期间的消防安全开展专项监督检查，确保世博会场馆建设和办博期间安全；深入检查本市安全生产和大气污染防治法律法规的执行情况，确保世博园区及周边环境安全；对食品安全法实施情况开展监督调研，督促政府相关部门加大对食品源头管理及安全质量的监控，确保世博期间食品安全。常委会还把保障世博会成功举办与用好办博经验结合起来，先后于2010年和2011年两次专题审议关于建立世博后城市管理长效机制的报告，着力推动城市管理长效机制建设。
推动创新驱动、转型发展，是上海深化改革的重要任务。2004年和2005年，常委会先后开展科技进步法律法规执法检查、重大产业科技攻关专项监督。2009年，常委会开展科技创新专项监督，通过对各地科技创新政策的比较研究，提出了要完善科技政策和优化创新环境、促进政策服务到位、支持和引导企业增强创新主体意识等意见建议，推动政府整合科技资源，促进科技创新和科技进步。2010年，常委会开展高新技术产业化专项监督，深入调研新能源、生物医药、海洋工程等九大领域发展状况，广泛听取企业、科研及成果转化促进机构的意见和诉求，推动政府有关部门改进工作，加快形成企业为主、政府引导、市场选择的高新技术产业化模式。2011年，常委会把扶持战略性新兴产业政策的制定、配套和落实作为监督重点，专题审议市政府关于战略性新兴产业推进情况的报告，推动政府部门抓紧对接国家规划，聚焦发展瓶颈，细化扶持措施，确保专项资金有效落地。常委会认为发展职业教育、培养高技能人才是发展先进制造业的基础，2006年和2008年两次开展有关职业教育的专项监督，推动政府部门进一步确立职业教育的战略地位，为职业教育发展创造良好环境。
常委会还于2006年专题审议浦东综合配套改革试点情况和上海国际金融中心建设情况的报告，推动各级政府落实国家战略；2006年专题审议本市社会主义新农村建设情况的报告、2010年开展农民专业合作社法执法检查、2011年专题审议完善农村社会保障体系情况的报告，推进城乡经济社会统筹发展。2007年、2008年、2009年连续三年对节能工作开展监督，着重对节约能源法和本市关于进一步加强节约能源工作决定的执行情况进行检查，进一步提出了建立节能标准体系、强化激励和约束机制、加强能源统计、发挥公共机构表率作用等意见。
（二）围绕民生问题加强监督，维护群众切身利益
促进政府解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，是人大监督工作的重要内容。常委会以此作为开展监督的出发点和落脚点，努力提高工作实效。
食品安全涉及千家万户，事关群众健康安全和社会和谐稳定。常委会把食品安全作为一以贯之的监督重点，2005年、2006年、2007年、2009年、2011年、2012年持续开展监督，通过执法检查和审议专项工作报告等方式，督促政府严格执行准入制度、重点抓好源头管理、切实查处违法行为，注重发挥好行业协会的作用，不断改进食品安全监管工作。特别是2011年4月“染色馒头”事件曝光后，常委会及时调整工作计划，提前启动食品安全专项监督。针对“问题馒头”事件暴露出的问题，开展食品安全法执法检查，成立6个专题小组，组织350多人次代表，对肉类、蔬菜、米面制品、乳制品、水产品、餐饮及粮油等70余家食品单位开展密集调研和暗访，深入了解监管状况。在常委会会议审议和专题询问中，就落实监管责任、推进监管公开、强化源头管理、促进企业诚信、扶持产业发展、加大刑事打击力度等提出14条意见建议和改进要求。
交通、住房、就业、教育、医疗等关系群众切身利益，社会普遍关注。常委会坚持以此为重点开展监督，督促政府做好相关工作。2008年和2009年连续两年监督“公交优先”战略实施情况，推动政府建立落实“公交优先”战略联席会议制度，新辟、延伸和调整公交线路200余条，加快大型居住区的公建配套设施建设，为解决居民反映强烈的“最后一公里”出行，就近就医、就学和购物等创造条件。2011年和2012年连续两年开展保障性住房建设情况专项监督，进一步推动保障性住房建设工作的持续协调发展。常委会开展支持中小企业发展、促进就业和稳定物价等专项监督，推动政府完善并落实扶持中小企业的政策措施，重点做好农民工、大学毕业生等就业帮扶工作，建立社会救助与稳定物价的联动机制，加强公益性菜场建设，努力保障普通居民的基本生活。围绕群众十分关心的优质教育和医疗资源均衡化问题，常委会对本市中长期教育改革和发展规划纲要实施、学前教育、医药卫生体制改革、社区卫生服务中心建设等工作分别开展监督，推动政府加大对郊区和大型居住区教育经费投入，新建和扩建一批幼儿园，解决好社区卫生服务中心常用药缺乏等问题。
针对侨界群众长期反映的“落政后代经租侨房”这一历史遗留问题，常委会加大监督力度，着力推动问题的解决。2009年，常委会将审议关于本市落政后代经租侨房处理工作情况的专项工作报告列入年度监督工作计划。由于这项工作涉及政府侨务、房地、财政、城建等多个部门，为进一步统一思想，做好常委会专题审议的准备，2009年3月，市人大有关专门委员会约见了市政府分管副市长，全面反映此项工作的进展情况和存在的难点问题，得到了副市长的积极回应，他当场提出了八点意见，对推进下一步处理工作起到了关键作用。截至2012年，常委会督促、支持政府解决了可解决范围内侨房总面积的95.1%，为进一步推动解决打下坚实基础。
常委会还就环境保护工作开展监督，扎实推进生态文明建设。组织“中华环保世纪行”宣传活动，专门就水环境保护情况开展专项监督和执法检查，督促政府部门整合职能，建立河道综合治理和投入保障机制，优先治理与农民日常生活密切相关的中小河道，妥善解决水源保护区域农民的补偿问题，确保相关法律法规贯彻实施。
（三）围绕推进预算决算审查加强监督，规范政府预算管理和执行
审查批准政府预算决算并监督预算执行，是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权。常委会以推进预算决算审查和监督为重点，不断加大监督工作力度。
常委会推进政府预算管理制度建设。通过持续监督调研和协调，推动市政府出台或完善财政转移支付、财政支出绩效评价、国有土地出让金收支管理等多项制度，实现相关制度从无到有、从粗到细的转变，发挥预算管理制度对预算执行的规范作用。
常委会注重把好预算草案的初审关，督促政府细化预算草案及编制说明，保障代表的知情权和参与审查权，着力提升市人民代表大会的预算审查功能。经过不懈推动，提交市人代会的预算在公共财政预算的基础上扩大到政府性基金预算，重点支出项目由类级科目细化到款级科目和部分项级科目。市政府提交市人代会审查的部门预算，由2008年的35家扩大到2009年100家，至2010年全部（法律法规规定、经批准除外）部门预算都提交市人代会审查，且提交了部门综合预算。从2009年起，市政府提交市人代会审查的财政预算，增加报送转移支付执行情况表、地方政府债券资金使用情况表、新增机动车额度拍卖收入使用情况表；2010年起，再增加了市级财政专项资金使用情况表；2011年起，市政府提交了市本级当年度的“三公经费”预算。为让代表和社会方方面面读懂财政预算，从2010年起，市政府每个部门都增加了部门预算编制说明；2011年起提交了市本级当年度的“三公经费”预算；2012年提交了市本级上一年度的“三公经费”决算。
常委会注重加强对专项资金使用情况的监督，2008年专题审议国有土地使用权出让金征收使用管理情况，促进非税收入纳入预算管理。常委会还加强对预算超收收入、财政转移支付、部门预算执行的检查，切实规范预算支出管理工作。常委会坚持认真审议年度预算执行的审计工作报告和审计整改情况的报告，督促审计问题的整改落实。
（四）围绕应对突发事件加强监督，主动回应社会热点问题
随着上海城市人口的膨胀和经济社会发展，城市管理和公共安全方面出现了许多新情况、新问题，发生了一些突发事件。常委会以此为监督重点，积极回应社会关切，支持政府完善相关制度机制，促进问题妥善解决。
2009年“楼倒倒”事件发生后，常委会快速响应，成立由常委会组成人员、人大代表和专家组成的专项监督小组，并与区县人大联合，开展全市工程质量安全管理情况监督，提出要落实建设工程参建各方责任，加强资质、资格管理，完善招投标制度，改革监理委托模式，建立健全以工程质量安全为核心的监管体系，依法保障工程质量安全管理工作等意见，政府主管部门积极吸纳，及时制定和落实改进工作的方案。2010年“11·15”特大火灾事故发生后，常委会及时听取政府情况汇报，就事故中暴露出来的虚假招标和转包、违法分包、施工组织管理混乱等问题，立足从源头上防范事故发生，推动政府建立信息管理平台、分包合同报备、监理报告和市场稽查等制度。2011年5月，常委会专题审议市政府关于本市推进城市运行安全和生产安全情况的报告，并依法成立专项监督工作领导小组，重点围绕建设工程质量、消防安全以及群众关心的轨道交通、道路交通、地下管线设施和生产安全开展监督，督促政府各部门进一步增强责任意识，完善相关制度，强化日常监管。2011年地铁10号线“9·27”事故发生后，常委会举一反三，组织代表开展监督调研，督促政府部门和相关企业细化落实对乘客的安全承诺，将安全管理措施落到实处。
此外，常委会还围绕“钓鱼执法”开展专题调研，要求政府相关部门一手规范行政执法行为，一手整治非法营运，做到堵疏结合、以疏为主、立足长效、综合治理。针对甲型H1N1流感防控问题，专门听取有关情况报告，督促政府部门切实做好疫情防控工作。
（五）围绕依法行政加强监督，推动法治政府建设
建设法治政府是推进依法治国的必然要求。常委会加强对政府依法行政的监督，充分发挥职能作用，大力促进法治政府建设。
依法行政是建设法治政府的核心，是现代政治文明的重要标志。为推动政府部门转变工作理念，提高依法行政水平，常委会于2008年对行政许可法开展执法检查、2011年对行政处罚法开展执法检查，着力推动这两部规范政府依法行政工作的重要法律得到有效实施，督促政府加强对临时性许可的检查清理，支持政府取消148项行政事业性收费，并及时停止执行两件法规中涉及行政事业性收费的条款；在分析近400件政府部门处罚案卷和司法机关行政处罚类诉讼案卷基础上，督促政府健全执法考评和责任追究机制，增强执法人员责任心和使命感，推动解决有些部门存在的“消极执法”、“随意执法”问题。
常委会注重通过推进法律法规有效实施，特别是公众关注度高的拆违、养犬管理、公共场所控制吸烟、垃圾分类等城市管理法规的有效执行，切实为政府部门提升依法行政能力和工作水平创造有利条件。2004年，常委会开展城市规划法律法规实施情况的监督检查，围绕群众反映集中的突出问题，如对违法搭建行为查而不处、别墅区违法搭建成风等，联动区县人大深入实地检查，通过媒体连续曝光，督促市、区两级政府及相关部门积极落实拆违责任制，拆除了一批群众反映强烈的违法建筑，特别是对“绿洲比利华花园”违法建筑进行重点整治，有效遏制了违法建筑增长态势。2011年本市养犬管理条例通过后，常委会在媒体的积极配合下，着力做好条例实施的宣传工作，提高广大市民文明养犬意识，并赴公安、农业等部门推动法规实施；2012年常委会专题审议市政府关于本市养犬管理情况的报告，督促政府解决好法规实施中存在的主要问题。公共场所控烟关系到城市文明和市民健康，但工作推进难度大。2010年，常委会在本市公共场所控制吸烟条例正式施行后，加大执法检查力度，由相关专门委员会具体组织，坚持每季度开展检查，多次对医疗机构、学校、国家机关、餐饮场所和娱乐场所进行暗访，切实推动落实条例规定。2011年，常委会还就垃圾分类和减量化开展专项监督，推动政府加强源头管理，加快垃圾分类后续处理配套建设。
对政府规范性文件和法规配套规范进行备案审查，是常委会的一项法定监督职权，也是常委会督促政府依法行政的重要途径。为切实加强备案审查工作，常委会于2005年在法工委专门设立规章备案审查职能处室，并调配精干力量，有力地提升了备案审查能力和工作水平。常委会还就居（村）委会自治组织负担行政性事务过重、涉外社会管理等问题开展监督，专题审议城市网格化管理情况的报告，推动政府进一步健全职能、提高管理水平、着力形成城市管理的长效机制。
（六）围绕公正司法加强监督，提升司法公信力
司法公正是维护社会公平正义的最后一道防线。常委会加强和改进对司法工作的监督，着力提升司法公信力。
常委会抓住庭审这一诉讼程序的重要环节，开展“旁听百例庭审”专项调研活动，组织153名市和区县人大代表，事前不打招呼，旁听137个刑事、民事和行政诉讼案件的庭审，并对庭审情况开展评议，督促司法机关进一步规范庭审和公诉行为，促进实体公正和程序公正。旁听范围涉及本市各级法院、检察院。针对旁听庭审活动中发现的问题，督促审判机关和检察机关查找原因、改进工作，做到监督与整改同步，在社会上产生了良好反响。
常委会审议通过支持检察院加强法律监督、促进法院民事判决执行的两个法律性决议，就推动形成法律监督工作的合力、深化和改革行政审判工作机制、行政机关办理“司法建议”和“检察建议”等工作开展监督。推动市检察院认真落实常委会相关决议要求，充分履行法律监督职责，积极拓展法律监督领域，切实增强法律监督效果，着力提高法律监督能力，并与市高院、公安部门、司法行政部门签订完善监督机制的若干意见，更好地发挥检察机关法律监督作用。推动作为执行主体的法院认真落实常委会相关决议要求，建立执行事务中心，并与银行建立被执行人财产信息查询机制，完善公安、税务、工商、规土、民政等多个部门协助法院执行的联动机制，逐步形成综合治理“执行难”的良好格局。推动市政府明确法制部门作为办理“司法建议”和“检察建议”的责任部门，并将建立回复、备案、办理督查制度明确写入“依法行政‘十二五’规划纲要”。
常委会还积极支持法院运用司法建议、审判白皮书，以及推进行政机关领导出庭应诉等方式，强化行政审判的权威性和公正性，维护群众合法权益。检查法官法、检察官法实施情况，听取相关专项工作报告，推动“两院”加强队伍建设，规范司法行为，改进工作作风，促进提升法院、检察院工作水平。
实践表明，做好监督工作，一要精选监督项目，积极回应社会关切，使监督工作符合中央精神、贴近上海实际、反映群众意愿；二要做好统筹谋划，着力形成监督工作合力，有效推进难度大的监督事项；三要注重依法监督，推进人大监督工作规范化；四要扩大工作参与，紧紧依靠代表和人民群众开展监督，积极开展市与区县联动，充分发挥区县人大的优势。
三、积极探索建立代表工作新格局，充分发挥人大代表主体作用
人大代表是国家权力机关组成人员，充分发挥好代表主体作用，是做好本市代表工作的出发点与落脚点。2005年《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表，加强全国人大常委会制度建设的若干意见〉的通知》（即中央9号文件）对常委会制度建设和代表工作作出重要指导。《中共上海市委转发〈中共上海市人大常委会党组关于进一步发挥市人大代表作用，加强市人大常委会制度建设的若干意见〉的通知》（即市委16号文件）就本市贯彻落实中央9号文件精神作出具体规定。
市人大常委会认真贯彻落实中央9号文件、市委16号文件精神，依据2010年全国人大常委会新修改的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》规定，不断完善代表工作制度，创新代表工作方式，丰富代表履职活动，提高服务保障水平，代表的履职意识不断增强，履职能力不断提高，形成了“人大工作的主体是代表，人大工作的开展靠代表，人大工作的水平看代表，人大工作的潜力在代表”的共识。常委会在历年探索实践基础上基本形成了由常委会统一领导，各专门委员会、工作委员会及各部门分工负责，代表工作机构统筹组织协调，市与区县、乡镇人大和社区（街道）人大代表联络室上下联动，人大代表踊跃参与的代表工作格局。
（一）完善代表工作法规制度，保证代表工作规范进行
市人大常委会十分重视通过制度建设，不断增强代表工作的针对性、操作性和有效性。在完善地方性法规方面，2008年12月市十三届人大常委会第八次会议作出了《关于修改〈上海市人民代表大会关于代表议案的规定〉的决定》；2011年9月市十三届人大常委会第二十九次会议修订了《上海市实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》（以下简称《实施办法》）；2012年7月市十三届人大常委会第三十五次会议修订了《上海市人民代表大会关于代表书面意见的规定》。《实施办法》对代表的权利和义务、代表在大会会议期间的工作和闭会期间的活动、代表执行职务的保障以及对代表的监督等作出了制度安排，为代表依法履职提供了法制保障。
在制定规范性文件方面，2005年市人大常委会主任会议先后通过了《关于加强和规范市人大代表活动的若干意见》、《上海市人民代表大会代表议案处理办法》、《上海市人民代表大会代表书面意见办理办法》等。2006年常委会办公厅印发《关于贯彻落实市委16号文件进一步发挥市人大代表作用的分工实施意见》，明确了保障和落实代表的知情权、扩大代表参与常委会工作、密切代表与原选举单位和人民群众的联系、做好代表履职的服务保障等工作的责任分工，为逐步形成代表工作格局打下良好的制度基础。
（二）强化代表议案与书面意见办理，提升代表发挥作用的效能
市十二届和市十三届人大共审议和办理代表议案259件。常委会认真审议各专门委员会的审议结果报告，并交有关部门研究办理。第十二届市人大代表提出的法律援助、安全生产等21件立法议案由常委会制定或修改了相关地方性法规。市十三届人大常委会在制定五年立法规划和年度立法计划时，充分吸收代表议案提出的立法项目，在起草、修改法规时积极采纳代表议案的内容。
常委会不断完善代表书面意见办理工作机制，2008年把常委会会议审议代表书面意见办理工作由“年中一次”改为“年中、年末各一次”，并将每件书面意见的办理结果及跟踪办理情况向全体代表公开。常委会连续两年对代表书面意见的办理答复标准进行完善规范。2008年把答复结果“已经解决”改为“解决采纳”；2009年为促进承办单位加强跟踪办理，答复结果由五类变为四类（解决采纳、正在解决、计划解决、留作参考），取消了“难以解决”。常委会建立完善代表书面意见网上办理系统，代表通过该系统不仅可提交书面意见，还可查询每件的内容及办理情况。2010年常委会进一步完善该系统，实现全程无纸化。
市十二届、市十三届人大代表共提出书面意见8043件，有关机关和部门都在法定期限内完成办理。2003年常委会开展书面意见督办，常委会分管领导召开座谈会听取代表对书面意见办理的意见。2006年市人大常委会探索建立主任会议、专门委员会两个层面督办制度，当年选择了9件代表书面意见作为主任会议和专门委员会的重点督办件。经常委会连续多年督办，有关教育公建配套等一批书面意见得到有效落实。2009年常委会改进主任会议督办书面意见的方式，由常委会主任、副主任分别带队，相关专门委员会组织，提出相关书面意见的代表共同参加，围绕重点专题到相关承办单位面对面督办。督办工作的有效开展更好保护和激发了代表履职积极性，提高了书面意见解决落实率。市十三届人大代表提出的4957件书面意见解决采纳率达到48.4%，比上一届的17.9%提高了30个百分点。加大租赁房屋管理力度、保障房基地建设完善配套设施、开设社区双休日门诊等许多意见建议得到解决采纳。专门委员会注重将督促代表书面意见的办理与推进委员会监督工作相结合，组织对中心城区苏州河以北地区基础设施建设等一批书面意见开展督办，取得了切实成效。
（三）丰富代表闭会期间履职活动，促进履职成果转化
代表小组是法律规定的人大代表在闭会期间活动的基本形式。市人大常委会加强对代表小组活动的指导和服务，每年作出总体部署和安排，积极为代表小组活动做好服务保障工作。全市37个市人大代表小组组织开展了形式多样、内容丰富的活动，保证了代表活动的经常性和有效性。
2007年市人大常委会首次组织640多位代表开展专题调研，形成调整产业结构、完善动拆迁工作机制、优化社保基金管理模式等50篇调研报告。2008年起常委会委托区县人大常委会组织市人大代表开展专题调研。市十三届人大的五年任期里，3000多人次代表围绕106个专题开展调研形成报告。常委会每年把调研报告分类汇编成册报送市委、市政府领导参考，把市政府办公厅的研究处理情况报主任会议并反馈代表。
开展视察也是代表在闭会期间的一项重要履职活动。市十二届人大五年任期里，常委会围绕现代服务业发展、文化事业发展、生态建设、促进司法公正等组织代表开展集中视察，共2339人次代表参加。2009年底，代表们以加快世博会筹办为重点开展视察。2010年底，1086人次市人大代表围绕增强科技创新能力、发展战略性新兴产业、推进国际航运中心建设等7个专题开展视察，为本市编制完善“十二五”规划发挥了积极作用。
据不完全统计，2002年至2012年，有52000多人次市人大代表参加了市人大常委会和各专门委员会以及区县人大常委会组织的立法听证会、论证会、执法检查、视察、调研、座谈会等各类活动，列席常委会会议，将代表主体作用的发挥与常委会职能作用的发挥有效结合。每年年中代表们听取市政府上半年工作报告并开展评议，提出了很多有价值的意见建议；2004年围绕人民代表大会制度建立五十周年开展纪念活动；四川汶川大地震后，全体代表心系灾区，捐款一千余万元；2009年、2010年，参与常委会开展的“优化法治环境、共铸世博精彩”专题活动。
常委会组成人员加强同代表的日常联系，打牢常委会履职的民意基础。2003年10月开通网上视频约见代表系统，龚学平主任首次通过网络约见了3位市人大代表。2007年主任会议通过《关于加强常委会组成人员与市人大代表联系的若干规定》。市十三届人大常委会探索建立了代表约见常委会组成人员制度，2010年11月，市人大代表柏万青、裴蓁、孙洪林首次约见刘云耕主任，反映社会建设与社会管理中存在的问题。2005年市人大常委会主任会议还通过了《关于建立健全专门委员会（工作委员会）联系相关行业和领域的市人大代表制度的若干意见》，进一步密切专门委员会、工作委员会与代表的联系。
（四）密切代表与原选举单位和群众联系，畅通民意反映渠道
2008年市人大常委会主任会议通过了《关于加强市人大代表与人民群众联系的若干意见（试行）》（以下简称《若干意见》），代表联系人民群众工作制度化、常态化。2010年根据市委要求，市人大常委会建立了代表联系社区制度。当年安排每位市人大代表（除部队代表不参加外）到原选举单位的区县1个居（村）委会联系，担任领导职务的代表纷纷带头深入社区。当年组织市人大代表围绕上海世博会举办和“十二五”规划编制开展了两次集中联系社区活动。代表们力戒“坐着车子转，隔着玻璃看”，采取走访、座谈等方式直接听取群众意见建议。常委会有关部门梳理代表反映较集中、需要市级层面解决的问题后函告市政府办公厅，并把政府各相关职能部门的处理结果报主任会议同意后书面印发全体代表。李国弟、张雅玉等代表根据群众反映提出世博会让全体市民共享的建议，促成了向全体市民发放世博门票的工作，受到群众称赞。
市人大代表由原选举单位选举产生，受原选举单位监督。2004年，由徐汇区、长宁区选举产生的16位市人大代表试点向原选举单位报告本人履职情况，代表普遍感到，这一工作增强了自己的履职意识和接受原选举单位监督的意识。2006年市人大常委会指导区县人大常委会工作机构设立市代表联络科并制定有关工作规则，发挥好这支队伍的力量，密切代表同原选举单位的联系。2009年全市普遍建立了每位市代表固定联系2—5位区县人大代表及有关区县人大代表小组的制度。
（五）创新做实服务保障工作，促进了代表依法履职
2004年初市人大常委会成立全国地方人大常委会首家专门培训机构———市人大常委会培训工作委员会，下设办公室。2007年底和2008年常委会组织代表参加初任学习班和5期代表履职轮训班，共886人次代表参加学习，使新一届代表尽快进入角色、尽快熟悉并积极参与人大工作。每年根据代表履职需要，举办了代表参与信访工作、代表小组召集人、代表议案建议等专题学习班，并编写《人大代表履职简明读本》发全体代表。市十三届人大临近届末时，常委会组织开展推荐履职积极代表的活动，组织93位履职积极代表开展交流和考察，召开履职经验总结交流会，编写出版《我是这样当人大代表的》，总结、发扬和传承代表的宝贵履职经验。
为让代表更多了解“一府两院”各项工作和社情民意，市人大常委会积极搭建各类平台，通过举办报告会、通报会，创办《代表参阅》内刊，为代表寄送各类资料等多种方式，保障代表知情权。常委会推进代表信息网络建设，2004年筹建开通上海人大代表网；组织代表参与人大信访，2003年6月在黄浦区选举产生的市人大代表中试点，2004年在全体市人大代表中推开，2008年市人大常委会主任会议通过《关于市人大代表参与市人大常委会信访工作的若干意见》，市十二届、十三届人大代表共1900多人次参与了人大信访工作。为激励代表积极履职，市人大常委会2003年建立了代表履职台账制度。2009年建立代表履职信息网上登记系统并制定了操作规则，为常委会全面掌握、深入分析代表履职情况提供了有力的技术支持。
为进一步加强服务代表履职的力量，2011年4月20日经市委批复同意，市人大常委会制定下发《关于推进和规范本市社区（街道）设立人大代表联络服务机构的实施意见》，将代表联络室工作作为新形势下巩固党的执政基础和党的群众工作的重要内容、畅通党联系群众倾听民声的重要渠道、加强党的社区工作的重要抓手和社区建设的重要支撑，扎实、规范、有效推进。2011年7月，全市有街道建制的15个区99个社区（街道）都挂牌成立了人大代表联络室，统一了机构名称、规范了工作职责，实现了人员、场地和经费“三落实”。2012年市人大常委会召开专题会议总结代表联络室实践一年来的经验，有专家将代表联络室的实践意义提炼为：“有利于提升社会建设组织化制度化水平，有利于推进基层民主政治切实发展，有利于丰富人大代表履职活动内容。”
实践表明，做好代表工作的关键，一要坚持党的领导，围绕大局开展代表工作，将践行党的宗旨与发挥代表主体作用有机统一起来；二要坚持与时俱进，注重工作机制创新；三要坚持依法办事，加强制度化建设；四要坚持通力协作，横向互动、纵向联动，为代表开展履职活动提供组织保障。
进入新世纪后的2002—2012年，是难忘的十年。上海市人民代表大会及其常委会围绕大局依法履职，一步一个脚印，努力开拓创新，留下了许多有价值的实践经验和制度成果。这些成果，既坚定了走中国特色社会主义道路的决心信心，又对我国地方人民代表大会制度建设添砖加瓦，为我国国家治理体系的现代化作出贡献。
（撰稿人：周锦尉 姜志东 胡端正 魏斌）