20世纪90年代初，上海城市建设和城市管理工作虽然经过改革 开放以来前十年的发展，取得了较大的成效，但城市基础设施的“瓶颈”效应仍然十分突出，主要体现在交通拥挤、住房紧张、环境污染、面貌陈旧，基础设施的功能、服务能力、容量等严重滞后于社会经济发展和人 民生活需要。与城市建设相伴随的城市管理工作在很多方面，仍然沿袭了改革开放前的做法，高度集中、过分统一的管理和操作模式，严重制约了城市建设和社会经济的发展。面对社会经济发展和人民群众日 益增长的生活需求，从90年代开始，上海积极改革城市建设和城市管 理的体制机制，在加快城市建设步伐、偿还城市基础设施历史欠账的同时，努力探索、创新特大型城市管理的新路。
一、明责分权，充分调动区县积极性加强城市管理
改革开放初期，上海城市建设和城市管理各项工作处于高度集中和统一的状态，建设管理各项权力大都集中在市级管理部门。市级城市管理部门限于人力、物力和财力的限制，在城市管理中往往是捉襟见 肘，由于区县的积极性和主动性未充分发挥，管理工作难以落实到基层，难以发挥持久性的作用。有些城市管理和城市建设的常规性工作，也需要依赖市级管理部门制定特殊政策并采用运动式方式来进行，不仅市民群众的意见大，也限制了城市建设和社会经济事业的发展。从 80年代初开始，上海在市和区管理体制、管理方式上，进行了多次改 革，但长期形成的市级管理部门权力高度集中，基层机构不全、职责不清、条块分割、多头管理等状况未从根本上改变，面对不断发展并日益 扩大的城市规模，探索特大型城市的管理新路，形成城市管理长效机制，成为摆在市委、市政府面前的一项重要工作。为此，上海开始迈出了以事权下放、市区两级分权明责为核心的改革步伐。
1992年5月，上海市市政府批准了上海市建设委员会《关于向区、县简政放权的若干意见》，明确了市、区（县）在城市建设和城市管理方面各自不同的职责，向区县下放部分规划编制审批权，部分房地产和固定资产投资项目审批权以及日常管理业务，实施了市区两级管理部门的分权明责改革。
在市政工程建设管理和旧区改造方面，按照“谁投资、谁建设、谁管理”的精神，明确了市、区（县）分工协调的原则。在规划管理方面，市规划局主要从城市发展战略目标出发，通盘考虑经济发展规划、社会发展规划和城市规划等，各区县政府的职责是地区和路段的详细规划编制等。在固定资产投资管理方面，区县的项目审批权限，从1000万元扩大到3000万元，利用外资项目审批权限提高到3000万美元，年度投资平衡也由区县自主进行。在房屋土地管理方面，市房屋土地管理局将区域范围内一定量土地划拨、征用、使用和县域范围集体土地征用、国有土地划拨等事项，交由区县审批办理。同时，向区县相关管理部门下放 16项业务审批权和日常管理业务。在环保管理方面，市局职能是规划和总目标制订，法制建设和执法监督，环境质量和污染源检查等，区县对辖区环境保护负责，全面落实年度定量考核目标。在建筑业和建筑市场管理方面，初步形成全市统一归口管理，市、区（县）分级实施的局面。
与“分权明责”相对应，上海不断完善区级城市建设和管理机构的 设置。从1990年开始，逐步在中心城区和各郊县城市建设和管理机构 中，成立2个委员会、5个管理局，即区县建设委员会、市政管理委员 会、环境保护局、房产管理局、环境卫生管理局、规划土地局和建设管理 局，形成了市级和区县基本对应的城市建设管理机构体系，为特大型城市管理中分级管理体制的形成奠定了组织基础，“两级政府、两级管理”的特大型城市管理模式的雏形开始出现。
1996年4月，上海召开城区工作会议，市委、市政府提出进一步简政放权的管理体制改革目标，明确“权力下放，重心下移”、管理责任落实到基层、夯实城市管理基础的方针，赋予区县、街道及乡镇更多的管理权限和责任。首先，在财政税收、建设费用、城市规划、资金融通、国资管理以及外资、外贸项目审批等方面，进一步向区县下放权力。其次，按照“费随事转、人随事转、物随事转”的原则，于1996年8月，将市管2561万平方米市区道路、2371公里下水管道、346座桥梁等设施和市区12个工务所以及相应的事权，一并下放各区。1997年又向各郊区下放公路管理事权。第三，在城市管理工作方面，各区县进一步向街 道、乡镇下放权力，在街道乡镇完善相应机构设置，适应属地化管理工作的需要，如市容秩序、环卫保洁、道路和绿化养护等，能够由街镇承担的尽量交给街镇承担。
通过一系列持续不断的改革，上海在城市管理中，逐渐形成了市级行政管理部门将主要精力用于宏观规划、规章制订、行业管理和市场规范；区县行政管理职能部门则着力于区域建设、管理事务执行和具体行政执法的工作模式。两级政府职责明晰，区县的积极性得到充分的调动，规划实施、环境保护、项目建设、园林绿化等城市管理各项工作深度和强度不断加强，区县参与市政建设、实施旧区改造的积极性空前高涨，在动迁安置、旧区改造、环境治理等方面发挥了不可替代的作用。城市现代化建设和改造、城市面貌、经济结构、生态环境与人民生活都出现了历史性的变化。
建立分级管理体制，调动市和区县以及街道、乡镇的积极性，共同参与城市管理，是上海特大型城市管理取得成效的一个重要经验。
二、加大建设力度，为特大型城市提供完善的基础设施
城市基础设施的规模和水平决定了城市形态、城市面貌，并对城市社会经济发展和民生改善起着重要的引领或制约作用。解放以后，由于上海在国家经济发展中的地位和作用，上海的工业生产始终被摆在 最重要位置，城市基础设施投资和建设则一直处在“配套”、“辅助”的地位。虽然改革开放后，上海的城市基础设施建设有所加强，但受计划经 济体制的影响，城市基础设施投入严重不足，投资渠道单一情况没有根本改变，造成了上海基础设施的功能、服务能力、容量严重滞后于城市 经济发展和市民生活的需要，出现了交通拥挤、住房紧张、环境污染、面貌陈旧等突出矛盾，在这种格局下，上海的城市管理工作水平难以得到根本性的提高。
1992年以后，随着浦东开发开放和邓小平视察南方讲话发表，上海开始加大城市基础设施投资建设的力度，力争偿还城市基础设施建 设方面的历史欠账，并为上海社会经济发展和城市管理水平的提高，提供坚实的基础。加大城市基础设施建设，一方面需要投入大量资金，另一方面，需要保证建设过程的安全有序。围绕这两个方面，上海积极改 革城建资金使用管理体制，扩大建设资金来源渠道，同时，改革建设工程管理体制，确保工程建设的质量和安全。
（一）改革城建投融资体制，扩大城市基础设施投入渠道
1．改革城建投融资体制，实施举债搞建设
1992年7月，上海市城市建设投资开发总公司（以下简称市城投 总公司）成立，由市政府授权，作为对城市建设和维护资金进行筹措、使用、管理的城市建设专业投资、开发单位，按“自借、自用、自还”原则进行运作。市城投总公司成立后，按照市场运作模式筹措并运作城建资 金，如发行企业债券，1997年为内环线道路一期工程和沪宁高速公路上海段建设发行市政建设债券等。向国内外金融机构融资借贷，如向世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织贷款，探索实施举债建设的新 路子。1999年，市政府又成立了申通轨道交通投资公司，专门负责轨 道交通建设资金的筹措。2001年，为进一步扩大市城投总公司的融资 能力，市城投总公司进行1＋3裂变，分别成立了水务资产、市政资产和交投公司三家子公司，发挥了行业融资功能。
以市城投总公司为代表的一批基础设施投资公司的建立和运行，打破了单一财政投资的局面，开创了上海城建投融资的新路。
2．探索多元融资方式，不断开拓新的城建筹资渠道
在举债搞建设的同时，上海还积极探索通过其他多种方式广开建设资金来源渠道。首先是盘活市政基础设施存量资产。1995年，上海将“两桥一隧”（南浦大桥、杨浦大桥、延安东路隧道）股权资产转让给外资企业，引进巨额资金投入城市建设中。随后又将沪嘉、沪宁高速公路专营权向社会资本出让，引入社会资金投入城市建设。其次，一些重大设施实行特许经营方式。如大场水厂、越江设施、污水处理、固体废弃物处置、自来水供应、燃气供应等部分设施通过ＢＯＴ等特许经营方式由国内外企业来投资建设和经营管理。第三，集中开展高速公路建设社会招商。2000年，为解决高速公路网建设发展中资金需求巨大的问题，上海实施了高速公路建设社会招商。在政府的统一规划和管理下，采用项目投资主体多元化并实行项目法人责任制的建设和运营模式。通过招商共建成高速公路560公里，吸引资金455亿元。第四，探索非债务融资筹措城市建设资金。浦东大众、浦东强生、大众出租、凌桥股份、原水股份和巴士实业等6家股份制企业，累计原始股本金总额达 9．9亿元，通过溢价发行股票和增资配股，筹措了大量资金。
3．发挥土地级差效益，筹集城市建设资金
1986年11月，上海对外商投资企业开征土地使用费，在土地有偿 使用方面跨出了历史性的第一步。随后，《上海市土地使用权有偿转让办法》及一系列相关政策法规制订出台，逐渐拉开了上海市土地使用权有偿出让的序幕。
1993年6月，市政府发文同意《市建委关于继续简政放权完善土地批租两级管理的请示》，明确浦东新区和远郊六区县土地出让金除 5％缴中央财政外，其余全部留有关区县政府；中心城10个区和近郊3 个区（宝山、嘉定、闵行）土地出让金市收15％、区留85％，用于批租土地的动拆迁、市政配套和区、县范围内的基础设施建设和土地开发。之后，上海进一步对土地出让金用途作出规定，明确市得部分提取轨道交通建设资金，60％由市城投总公司统筹用于基础设施建设等。通过土地批租，筹措了大量资金，极大地加快了旧区改造的步伐。通过城建投融资改革，大大拓宽了城市建设的资金来源，据统计，1991年到2007年，上海共投入城市建设资金约2万亿元，有力推动了上海大规模、快速度城市建设的发展。
（二）改革建设工程管理体制，确保建设工程质量安全
大规模的城市基础建设必然会带来巨大风险，全面改进工程建设 管理体制，确保工程建设的质量和安全，是城市建设管理工作的重中之重。
1．改革建设管理体制，形成上海建筑市场统一管理格局
1993年，上海对建设工程管理体制进行重大改革，将上海市建设工程管理局和上海市建材工业管理局转制为企业集团，行政管理职能 由市建委承担，同时成立上海市建筑业管理办公室和上海市建材业管办公室，具体负责全市建筑业、建材业的行政管理职能和行业管理职能。
政府管理职能和企业经营职能分离后，上海从立法和执法两个方 面入手，加强建筑业市场统一管理。一是及时制定地方性法规和政府规章。1997年市人大通过《上海市建筑市场管理条例》，2000年又制定《上海市建设工程材料管理条例》，与此配套，上海出台14部政府规章 或市政府规范性文件，从法制层面确立了上海建筑业统一管理的体制和机制。二是建立统一的建设工程交易市场，制定实施相关建设工程设计、施工、监理招投标管理办法，建立市、区一体、综合管理和专业管理相配套的工程质量监管机构和网络体系，保障了上海城市建设高效、有序地进行。
随着外省市建筑施工队伍大量进入上海，建筑市场范围和规模不断扩大，为规范竞争秩序，1996年，上海成立了全国第一家建设工程交易中心。从初期只有房屋建筑工程项目进入，发展到涵盖市政基础设施、公路、水利、民航、港口等所有专业建设工程项目，建立了由总承包、专业分包、建筑材料、中介服务等四个层次构成的种类齐全、比较完善的有形建筑市场体系，覆盖了本市全社会固定资产投资项目。
在加强建筑市场管理同时，上海突出强化建设工程质量安全监管。 1994年《上海市建设工程质量监督管理办法》颁发后，建设工程管理部门先后制订了一系列配套规章和技术文件，实现了依法监督。在监督过程中，以重大工程和住宅工程监督为重点，实施重大工程全过程监控，综合整治工程质量，带动全市建设工程管理总体水平的提高。全市组建市、区、县等地区性的质监站19个、安监站19个，专业质监站 15个、安监站7个，连同市建设工程质量检测中心，共62个监督机构，形成覆盖全市行政区域和建设专业领域的监督网络，实现对本市区域内建造的各类专业工程实施勘察、设计、施工、交付使用的全面监督。
2．发挥体制优势，推进重大工程建设
为集中力量，推进重大工程建设，1989年，市政府批准成立上海市 重大工程建设办公室，由市建委牵头，相关的计划、建设、经济、交通、金融、物资、市政、公用、供电等14个部门参加。市重大办的职能是负责 综合协调、集中推进年度重大工程项目建设。主要包括综合平衡提出年度项目计划安排，督促资金保障、进度落实，协调解决安全、质量、工期等建设过程中主要问题。
在机制上，重大工程年度计划先由计划部门和建设部门综合平衡 后提出方案，经市政府常务会议讨论决定后，市政府正式发文安排。为鼓舞广大建设者斗志，推进重大工程集中、快速、文明施工，市政府将重 大工程和每年实事工程结合起来，举行重大工程立功竞赛活动。每年年初，召开全市重大工程建设动员会，年末，召开重点工程总结和立功 竞赛表彰会。从1992年杨高路建设开始，上海以重大工程建设为抓 手，先后实施了三个“一年一个样、三年大变样”，建成了一大批城市基础设施和市政公用设施，迅速改变了上海的城市面貌。
10年中，上海通过改革城市建设管理体制机制，多渠道筹措城市建设资金，紧紧抓住重大工程建设的载体，举全市之力，在城市基础设 施建设方面较好地偿还了历史欠账，为特大型城市管理奠定了坚实的基础。
三、改革市政公用事业管理体制机制，全面提高上海城市运行服务保障水平
市政公用事业是维持城市正常运行的基础性工作，公用事业的管理也是城市运行管理工作的重要内容。1992年以前，由于历史的原因 和建设资金缺乏，上海公用事业发展存在严重不足：一是行业发展滞后，供需矛盾突出。如自来水，每到夏季用水高峰都要实行强制性的工 业让水方案，“乘车难，出行难”问题到90年代初还仍然是全社会关注 的热点民生话题。二是企业经营亏损严重，财政负担沉重。到1995 年，煤气、自来水、公共交通三个行业的财政补贴超过24亿元，上海地方财政不堪重负。三是实行垄断经营，服务质量低下。上海公交总公 司、上海自来水公司、上海煤气公司垄断了上海市地面公共交通客运、中心城区供水和供气，服务态度、服务质量难以满足群众的需求。四是市政道路建设历史欠账严重，市内外客货运极度不便，严重制约了社会 经济的发展。因此，改革市政公用事业的管理体制和机制，成为上海探索特大型城市管理之路的重要内容。
（一）推动公共交通改革，明确公交优先发展战略
1992年之前，上海公共交通主要由公共汽电车和少量的出租汽车组成。垄断经营的上海公共交通总公司，经营效率不高，线路覆盖面不 广，市民出行难的问题难以解决。从80年代末期新兴的出租汽车公司蓬勃发展，有效地弥补了公共汽电车的服务供给不足，但管理手段缺 乏，经营不规范的问题成为社会新的顽疾难症。随着城市规模的不断扩大，出行难的矛盾更加突出。
1．实施公共汽电车管理体制机制改革
1996年，为从根本上改变公共交通垄断经营局面，公交行业进行“体制、机制、票制”三位一体改革。一是改革公交票制，取消月票；二是改革财政补贴机制，核心是改暗补为明补，促进企业进入市场；三是改革管理体制，撤销上海公交总公司，将其下辖的13个营运单位全部实行独立核算，推向市场，自主经营。同时，成立客运管理处，强化行业管 理；组建公交控股公司，实施资产管理。公交三制改革，激发了营运管 理单位的积极性，各家独立核算的营运企业，想方设法增加运能，新辟线路，一定程度上缓解了市民出行难的问题。
2．规范并加强出租汽车行业管理
针对出租汽车市场混乱和服务不规范的问题，上海出租汽车行业开展了持续不断的整顿。1993年11月，市政府出台了《上海市出租汽车客运管理办法》，配套出台了《上海市出租汽车车辆租赁服务管理规定》《上海市出租汽车计价器使用监督管理规定》《上海市出租汽车经营资质审查管理规定》。1995年9月，市人大颁布了《上海市出租汽车管理条例》，在出租汽车行业形成了比较完善的法规制度，为加强行业管理、提高服务水平提供了有力支撑。同时，通过品牌战略，利用市场手段限制个体经营和委托管理，努力减少出租汽车市场主体。1992初，上海出租车经营单位有211家，到2001年，上海出租汽车行业主要有“大众、强生、锦江、巴士、农工商”五大企业品牌，随后又推出“蓝色联盟”中型企业品牌和“法兰红”小企业优质服务品牌。上海出租汽车的规范管理成为全国的典型。
3．加大轨道交通的建设力度
1990年1月，上海地铁1号线动工兴建，1993年1月，正式投入运营。轨道交通的便捷、快速和载客量大的优势使上海认识到，发展轨道交通是解决特大型城市出行难矛盾的重要手段。90年代中后期，上海确定了公共交通优先发展的战略决策，把加快轨道交通建设作为加强城市基础设施建设、偿还历史欠账的重要内容，集中优势资源，积极推进轨道交通的建设。为此，市建设管理部门吸取国际上特大型城市的经验，通过盘活城市基础设施的存量资产、发行债券，并调动区县积极性加快轨道交通项目前期建设、调动国有企业积极性投资入股轨道交通建设项目等多种手段，来推进轨道交通的投资和建设。
1995年4月，地铁1号线锦江乐园至新客站16公里投入运行。随后启动了1号线南延伸和北延伸、轨道交通2号线、3号线建设。 2000年6月，贯穿黄浦江两岸的轨道交通2号线投入运行。2000年12月，从铁路南站至江湾镇的上海第一条高架轨道交通3号线通车。至2002年底，三条轨道交通线路，运营里程62．8公里，48座车站，年客运量35739万人次，极大地提高了公共交通的运载能力。同时，为了适应轨道交通建设和运行的发展，上海改革了原有的地铁总公司的管理体制，1999年，市政府成立申通轨道交通投资公司，将原来的地铁总公司分解为地铁建设公司和地铁运营公司，并在上海市城市交通管理局中成立轨道交通管理处，形成了投资、建设、运行和监管四分开的管理体制。
一系列改革措施的实施，使公共交通优先发展战略得到了贯彻，较好地解决了市民出行难的问题。
（二）推进燃气、供排水事业改革，努力提高服务供应的效率
90年代中后期，在公交改革取得经验和成效的基础上，上海抓住机遇，及时推动燃气、供排水事业的改革。
一是在燃气行业实施产销分开。1997年7月，上海燃气行业实施 产销分开改革，撤销了上海市煤气公司，新组建上海煤气销售和制气两大（集团）有限公司，并改制了上海焦化有限公司。新组建的三大（集团）公司依照公司法，相继建立了法人治理结构，成立了董事会、监事会。原市煤气公司下属单位均改制为有限责任公司，实施独立核算。 2000年9月和2003年11月，为适应燃气气源结构调整和天然气 市场发展的要求，上海燃气行业又先后进行了两次重大改革。撤销了上海煤气销售（集团）公司和上海制气（集团）公司，组建了上海天然气 管网和上海燃气集团公司。在确保国家对主干管网有效控制的前提下，加快形成投资主体多元化，建设、运营市场化，政府监管法制化的燃 气市场格局。上海燃气行业经过三次改革，基本完成了阶段性目标，销售企业裂变重组后，区域性适度竞争的格局基本形成；燃气施工、液化气供应、表灶具生产销售等市场全面放开。二是在供排水行业实施裂变重组。1999年，上海供水行业变独家经营的市自来水公司为独立核算，成立自主经营的闵行、浦东、市南、市北4家公司，实行区域性经营。裂变重组的改革，划小了核算单位，在制水、输配、销售等方面形成了相互比较、竞争的格局，提高了服务水平，降低了政府补贴。2001年，排水行业在事转企基础上，进行经营体制重组，实施了投资、建设、管理、运营“四分开”。
三是开放投资市场。在实施管理体制和企业经营改革的同时，燃气和供排水行业通过多种市场化手段，筹集建设资金，加快公用设施的 建设。凌桥股份、原水股份等通过溢价发行股票和增资配股，筹集了大量建设资金，用于供水设施的建设。2002年，供水行业通过国际竞标 招商方式，溢价出让自来水浦东公司50％股权，组建了全国供水行业 第一家中外双方共同投资、共同经营、共担风险，不设固定回报的供水 企业———上海浦东威立雅自来水公司。在金山廊下、崇明城桥等11座污水处理厂以及金山一水厂等自来水厂建设中，采取了ＢＯＴ方式，投资规模达20多亿元。
燃气和自来水的全行业改革，在企业中建立了现代企业管理制度，完善了企业内部经营管理机制，引入各种社会资源加强公用事业的投 入，极大地提高了服务供应和保障能力，在行业监管中，完善的行业监管体系和制度，规范了企业的服务行为。
（三）加快道路网络建设，提高上海城市交通运能
为缓解道路交通拥堵，从1992年杨高路建设开始，上海实施了大规模的城市交通基础设施建设，先后建成了内环线高架、南北高架、延安路高架和市区“三纵三横”等主干道，基本形成了南北相通、浦东浦西相连、高架地面相接的快速道路网络体系。与中心城区快速路网建设同步进行的是连接市区与郊区、上海与长三角地区的高速公路网络建设。1993年建成了沪嘉高速公路东延伸段工程，1996年建成了沪宁高速公路上海段，1998年至2002年，先后建成了沪杭高速公路上海段、同三国道上海段、莘奉金等一批高速公路和一大批高等级公路，不仅有效地缓解了中心城区的交通压力，还构架起上海通过长三角地区的快捷高速公路网。到2002年底，上海全市公路总里程由1992年的3625 公里增加到6286公里，高速公路达到240公里。
网络化道路，极大地提高了道路交通的运行能力，方便了整个上海区域的客流、货流，推动了上海及周边地区的经济社会发展。通过10年的改革发展，上海市政公用服务水平得到了极大的提高，基本建立了符合市场经济要求的管理体制、机制，极大地调动了投资、生产、服务供应等各方面的积极性，确保了上海城市的正常运行。
四、探索市容环境管理有效途径，不断改善市容市貌和生态环境
生态环境和市容面貌代表了城市的品质，关系到市民群众的生活 质量，反映了城市管理工作的水平。进入到90年代后，随着上海社会 经济的发展和城市建设步伐的不断加快，特别是建设现代化国际大都市目标的确立，整个社会和市民群众对提高生态环境和市容市貌的要求越来越高。进一步改善上海的生态环境，加强市容市貌的管理，成为上海城市管理各部门的共同责任。同时，新的城市基础设施不断投入 运营使用，既为改善生态环境和市容市貌创造了条件，也对城市管理提出了更高的要求。如管理不好，大量新的城市基础设施就难以发挥持久的作用和效益。
（一）加大环境设施建设力度，努力治理环境污染
为控制污水对黄浦江污染，特别是扭转严重影响上海环境和城市形象的苏州河恶臭问题，80年代末，上海利用世界银行贷款，开展合流污水工程建设，通过截流污水并纳管，将废水收集起来，通过52座排水泵站，将污水输送到大型污水处理厂，处理达标后排放。1992年二期项目通过了验收，1993年12月正式投入运营，有效地改善了上海的水环境污染问题。
针对苏州河的恶臭问题，1996年上海专门成立苏州河综合整治领导小组，徐匡迪市长任组长，由专门成立苏州河治理建设公司，并开展整治工作。从1998年至2002年，共投资86．5亿元，在水域“治臭、治黑”，在陆域“治脏、治乱、建绿”，通过十大工程建设，有效地改变了苏州河的面貌，苏州河的恶臭现已基本消除。
1998年市政府批准“城市管理和环境建设三年规划目标”，2000年市政府又制定了“环境保护和建设三年行动计划”，并滚动实施。在治理苏州河的同时，开展了中小河道治理，截至2000年底，投资近20亿元， 1万多公里的各类河道得到有效治理，上海的水环境面貌有效改善。
与此同时，上海加大了对桃浦、吴淞等重点工业污染区治理。通过技术改造，淘汰污染大的落后工艺，结合产业结构的调整，有效地缓解 了工业污染。1997年，以燃煤小锅炉改造为抓手，开展了大气环境的治理，有效地缓解了二氧化硫、烟尘的排放量。
在治污的同时，上海加大绿地建设力度，努力改善上海的生态环境。
90年代中后期，上海将以往“见缝插绿”改变为“规划建绿”，结合市政建设、旧区改造、污染工厂搬迁、拆除违章建筑与危棚简屋，辟出成片地块进行绿化建设。按照绿化建设的“环、楔、廊、园”原则，结合外环线城市快速路的建设，建成全长98公里、宽500米的上海外环绿化带。为缓解中心城区的热岛效应，将申字型高架道路的中心结合点建成了总面积达23公顷的延安中路大型公共绿地。之后，世纪公园、陆家嘴中心绿地、浦东滨江大道绿地、黄兴绿地、大宁绿地、从虹桥机场至浦东机场54公里的绿化景观道路相继建成。上海规划从1997年起到 2005年，市民离开家门500米就有一块3000平方米的公共绿地。随着大批公共绿地的建成，这一目标得到实现。1995年，市区人均公共绿地面积是1．69平方米，到2000年，提高到了人均4．6平方米。绿化建设的不断发展，使上海的生态环境得到了有效的改善。
（二）改革养护管理体制，努力强化行业监管工作
随着大量基础设施的投入使用，加大城市基础设施维修养护，确保设施正常运行，成为城市管理的重要工作内容。
1996年和1997年，原由市市政工程管理局直接管理的市区道路 和郊区公路下放至区县后，上海的城市基础设施养护作业形成了两级管理格局。中心城区的高架道路（含越江设施）和郊区的高速公路由市 属的养护作业企业负责管理和养护，其他所有的市政道路、公路、桥梁和防汛墙、下水道由所在区县负责管理和养护。市属公园由市局直接 管理和养护，其他公园和公共绿地的养护由所在区县负责。环卫作业由市属企业负责垃圾的运输和处置，道路清扫、保洁作业等由所在区县或乡镇负责。
虽然从养护管理的角度看，主要的养护作业由区县承担后，市级管理部门主要是宏观管理、行业管理，制定规划和技术标准规范，规费征收，以及对市、区县两级养护作业的行业监管，区县管理部门负责所辖区域的设施管理和养护，但养护作业运行本身的政企不分、事企不分的弊病严重影响了行业监管的实施，如养护作业按照企业化方式运行，但职工身份仍然属于事业单位职工；养护作业的计划、资金、任务分配，仍然由市和区县管理部门直接下达给作业企业；职工收入“大锅饭”现象难以改变，生产效率低下。针对这个局面，90年代中后期，市政行业、园林绿化行业、环卫行业以管理层与作业层分开为切入口，推进政企分 开、事企分开的行业改革。原直属市级管理部门的养护作业单位，通过合并调整后，成立了独立法人的企业集团或养护作业公司，职工暂时保留事业单位身份，但按照企业化方式进行管理和签订劳动合同。各区县的养护作业管理部门也按照市属养护企业的方式，逐步推进管理层与作业层分离。1998年初，浦东新区实行环卫行业事改企，实行环卫、园林、市政三位一体综合养护。同年5月，南市区、长宁区市政所率先进行管养分开试点，拉开了上海市政公用行业管养分开的序幕。2000 年，上海市政行业初步完成管养分开阶段性目标，实现全行业事企分开。2001年，绿化行业开始全行业改革动员，到2003年，完成全行业事企分开。
市政、绿化管理和养护体制的调整改革，为转变管理部门职能，加强行业监管创造了条件，推动了市政、园林绿化、市容环卫等监督管理。
（三）积极探索综合执法，不断提高市容管理水平
80年代初，为满足上海城市建设和管理发展的需要，相关行政管理机构从70年代的3个猛增到10个以上，相应地，行政执法队伍也大 量涌现。几乎每立一个法就要建一支执法队伍。城市管理方面已有市容环卫、绿化、市政等6支专业执法队伍。执法主体过多，法规不统一，程序繁琐，重复交叉执法严重，这些问题开始显现。如何整合执法资源，提高管理效率等方面的改革，逐渐提上了议事日程。
为克服行政执法的种种问题，上海逐步推进行政执法体制改革。 1993年，在静安区综合执法试点的基础上，借鉴中国香港地区和一些发达国家“一警多能”（包括治安、经济、交通、市容等）经验，依据《上海市人民警察巡察条例》的授权，收交多支行政执法队伍的职能于交巡警总队，实行巡警综合执法。但由于在体制设计、机制运作方面存在缺陷，未能执行下去。自1997年始，市委、市政府针对上海特大型城市的内在特点，提出了城区“两级政府、三级管理”的新型城市管理模式，以加强基层社区管理力量。同年，市人大常委会修订了《上海市街道办事处条例》，在全市100个街道组建了街道监察队，实施简易程序的综合执法，为构筑基层综合执法为主的城市行政执法体系打下了基础。但街道层面的简易综合执法缺乏刚性约束，街道机构在主管这支执法队伍中又掺进了地区和部门利益，在市民中产生了一定的负面影响。
2001年，市委提出进一步加大综合执法的推进力度，实施以相对 集中行政处罚权为核心的城市管理综合执法改革。据此，市政府于同年12月1日起相继推出黄浦、徐汇和浦东新区等3个区作为首批试 点。在总结首批试点经验的基础上，2002年5月，又在卢湾、静安、闸北、普陀等4区进行扩大试点。2004年底在全市范围内（除崇明县外）实施了相对集中行政执法的综合执法管理。2005年成立了市综合执法局，标志着上海城市管理领域行政管理的综合执法局面最终实现。
城管综合执法以区为单位，归并整合现有的3支区级专业执法队 伍（市容环卫、路政、绿化）、街道监察队和辖区内特定地区的综合执法队伍，组建统一的执法队伍———区城市管理监察大队（以下简称“区城管大队”）。区城管大队作为区政府的直属部门，是具有管理公共事务职能的行政执法机构。区城管大队内部实行两级管理体制，大队下设 监察分队，下属分队进驻各街道实施综合执法。与此相适应的是，在人事任免、检查考评、工作调遣方面，实行以区为主，在听取街道办事处的 意见和建议的基础上，大队对所属监察分队进行直接领导，以确保城管大队实行统一的管理。城市管理综合执法工作的开展，对维持城市秩序产生了积极的促进作用，违法搭建、乱设摊等现象得到一定程度的遏制，各区在集中整 治中有了一支合法的执法力量，为区县加强市容环境执法创造了有利的条件。
五、运用市场规律解决住房问题，培育房地产市场并加强管理
长期以来，住房问题一直是影响并困扰上海城市社会经济发展的重大难题。80年代，上海有关部门进行了各种探索，不断加大住房建 设力度，比如尝试将政府的“统建统配”体制改为政府和各部门、各单位共同负担模式，推行联建公助，试行组织住宅合作社，实行合作建房以 及在小范围内试点向职工出售旧公房等，虽然这在一定程度上缓解了市民住房困难，但仍未从根本上解决问题。进入90年代后，上海一方 面改革土地管理制度，运用市场经济规律，发挥级差地租的效益，加大房屋建设的投入，积极培育房地产市场，另一方面改革住房管理制度，努力解决市民群众的居住问题，双管齐下，相互促进。
（一）改革土地利用制度，充分发挥市场规律作用
在计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，无偿、无限期、无流动的土地使用制度的弊端日益暴露，严重制约了生产要素的流动。为此，上海以土地资源由行政配置向市场配置转变为目标，对传统的土地使用制度实施改革。改革的核心是：在坚持土地公有制的基础上，变土地无偿使用为有偿使用，变无期限使用为有限期使用，变无流动为流动使用，提升土地资源节约集约利用水平，使土地的价值得以充分体现。1988年3月，本市以国际招标的形式推出虹桥经济技术开发区26 号地块50年的使用权，由此拉开了上海市土地使用权有偿出让的序幕，为上海市场配置的价格形成机制提供了经验。
1992年初，邓小平同志发表南方谈话以后，上海房地产出现了前所未有的投资开发热潮。一方面，上海开始探索旧区改造与房地产开发相结合的旧区改造之路，旧区改造步伐加快，房地产投资大幅增加。 1992年初，上海首幅旧区改造与房地产开发相结合地块———“斜三”基地批租成功，旧区改造开始驶入快车道。另一方面，住宅消费需求启动，住房自有率大幅提高。上海的房地产开发企业数量猛增，开发投资规模迅速扩大；房地产市场交易活跃，个人购房比重开始提高。
1996年下半年开始，特别是1997年后，受亚洲金融危机影响，上海房地产市场开始出现了商品房空置量增加的新情况，且有扩大的趋势，1996年商品房空置量达到630万平方米，1999年达到1297万平方米。商品房空置量大幅度增加的原因主要是前几年房地产投资规模过大，1996年下半年后一些开发项目开始集中上市，大大超过了市场需求。为此，市委、市政府及时从供给与需求两方面，果断采取了一系列政策措施加强调控，促进了上海房地产市场平稳发展。通过对土地供应总量控制、用途管制，调整土地市场的供给。同时深化住房制度改革，采取了一系列刺激住房消费、启动市场需求的政策措施。1996年上海市政府出台《关于搞活本市房地产二三级市场若干规定》，提出了扩大新建商品房买受对象、降低房地产交易税费、推进房地产租赁市场的规范发展、调整公有房屋租金、进一步规范房地产开发企业经营行为、建立市和区县房地产交易中心、改革住宅分配制度、扩大银行抵押贷款业务等一系列措施。
在1998年，市政府将消化空置房与旧区改造相结合，实行365万平方米危棚简屋改造与消化空置商品房“搭桥”政策，既消化了空置商品房，又促进了旧区改造。至2000年，历时8年的365万平方米危棚简屋改造任务全面完成。通过一系列的政策措施，吸引了大量的社会资本、金融资产和市民群众自有资金，加大了对房屋建设的投入，有效地改善了市民的居住条件和城市面貌。
（二）改革住房管理制度，加强住房保障工作
1991年，上海市九届人大通过了《上海市住房制度改革实施方案》，推出“推行公积金，提租发补贴、配房买债券、买房给优惠、建立房委会”等措施，筹集住房资金，提高个人买房的积极性和经济能力。 1993年，上海进行成套独用公房出售试点，1994年全面展开。1996年起，售后公房逐步推行上市交易，对加快住房机制的转换，为市民通过市场化方式解决住房问题创造了条件。1997年上海推开已购公房的上市试点，扩大了存量住房受让人的范围。1998年底，上海累计出售公有住房72．93万套，建筑面积3869万平方米，约占全市可售公房的45％。
1998年12月，上海市进一步深化住房制度改革。停止住房实物 分配，逐步实行住房分配货币化。新建住房和腾空的可售公有住房原则上只售不租；住房分配货币化实行多种形式，提高职工工资中的住房 消费含量；遵循效率优先、兼顾公平的原则，根据职工的行政职务、专业技术职务、技术等级、工作年限、任职年限和现住房面积等因素，确定职工的住房面积控制标准和住房补贴标准。2001年7月，进一步实行内 外销商品住房的并轨，2003年5月，取消非居住房屋内外销租售对象限制，统一的房地产市场体系基本形成。
在推进住房制度改革中，实施公积金制度在全国是首创。至2007 年底，本市累计归集住房公积金和补充住房公积金1513．78亿元，职工累计提取住房公积金和补充住房公积金838．92亿元，支持购房建筑面积10036．88万平方米。公积金制度建立了住房货币化个人积累机制，汇聚了庞大的住房建设和消费资金，培育和促进了房地产金融市场的发展。
在住房商品化改革的同时，上海积极探索住房保障制度建设。上海从1987年就开始实施解决居住非常困难家庭的实事项目。1995年市政府将解决人均4平方米以下的困难户列为实事项目，除住房困难、经济困难、所在企业困难的“三困”对象由市政府补贴专款解决外，其他对象均实行政府补一点、企业拿一点、个人出一点的办法予以解决。到 1999年底，全市先后解决市区人均居住面积4平方米以下的困难家庭近72135户。1999年上海开始建立面向最低收入家庭的廉租住房制度，通过行政手段对最低收入家庭提供适当的住房，或者提高租金补贴，帮助特别困难的家庭解决住房问题，享受改革开放的成果。
通过住房制度改革和房地产市场的培育，2000年后上海出现了投资与消费同步增长的局面，2003年新建住宅竣工面积和商品房销售面积均超过3000万平方米，个人购房比例超过90％，已成为市场购房的主体。
（三）探索实施物业管理，适应房屋管理向市场经济的转变
90年代初，随着商品房的逐渐出现，原有的计划经济体制下由房屋管理部门对公房直接管理的方式已不适应，上海开始探索业主自治 管理的新的物业管理方式。随着房地产市场发展，特别是售后公房的大量出现，物业管理逐步成为房屋管理的重要方式。1997年，《上海市居住物业管理条例》正式颁布，物业管理方式在全市全面推开。
物业管理与原来行政管理部门直接管理公有产权房屋完全不同。物业管理以业主自治管理为核心，业主委员会通过市场化的手段选聘 物业公司，物业公司接受业主的委托开展房屋管理服务，适应了市场经济的原则。到2000年底，上海已成立业主委员会3196个，代表房屋 所有者委托物业公司管理房屋，理顺了政府管理部门、房屋所有者、物业公司三者之间关系，适应了房地产市场的发展。
为确保房屋的维修和正常使用，按照《上海市居住物业管理条例》，建立了房屋维修基金制度。房屋维修基金由房屋出售人、买受人按一 定的比例缴纳，由银行专户存储，业主委员会成立后开列账户。维修基金使用由物业公司列出年度计划，经业主委员会审议通过后执行，并定期向业主公布账目，保证物业管理的正常运作。日常清扫保洁与保安 的费用，由房屋所有者与物业公司协商后，按规定价格向物业公司缴纳，以保证房屋日常管理的需要并维持物业公司正常运行。
1996年，根据市政府盘活国有存量房地产实施意见，各区对其原 管理的直管公房进行授权经营。各区房地局实行政企分开，组建房地产集团接受授权经营，物业管理的职能向物业公司移交，促进了物业管 理的发展。大量新建商品房投入使用，物业公司也不断成立兴起。至 2000年，上海的物业管理公司达到2315家。为规范物业公司行为和 服务质量，上海房地部门加强了对业务管理公司的行业监管，1998年在物业公司登记备案的基础上，进一步加强物业公司的资质管理，对运作管理不规范、群众反映强烈的物业公司，取消资质，禁止参与物业管理。
为解决市民群众房屋的应急维修问题和提高维修水平、服务质量，在全市各区县成立房屋应急维修中心，设立了192个业务受理点，并在物业公司推行24小时热线受理市民报修。
为提高小区环境水平，1998年，市房地管理部门在全市开展了小区环境整治活动，通过三年时间，对群众反映强烈的脏、乱、差小区进行整治，至2000年底，全市20个区县通过了验收。
通过体制、机制的调整，住房制度改革，土地使用制度的改革，物业管理的开展，上海的房屋管理水平得到了提高，居者有其屋的目标基本实现。
六、上海探索特大型城市管理新路的几点启示
放眼世界，特大型城市是千变万化的，探索特大型城市的管理之路 也没有现成的模式可以照搬照抄，必须根据城市自身特点、自然禀赋和实际情况来不断探索，并在实践中不断改进。
上海作为特大型城市，在改革开放的起飞之年，所面临的形势、遇到的困难非常多，在市委、市政府的领导下，上海的城市管理部门积极 解放思想，转变观念，以敢为天下先的勇气，努力打破传统计划经济思维定势，充分发挥市场经济价值规律的作用，积极探索特大型城市的管 理方式，取得了一定的成效，上海的城市管理工作得到社会普遍认可。
回顾上海特大型城市管理，有这样几点启示：一是必须把解放思想贯穿在特大型城市建设、运行和管理的各个方面，围绕市民群众关注的各种民生问题，切实改革创新，克难攻坚，努力提高市民群众的生活水平。
二是必须坚持分级分层分类管理，充分调动社会各个层面、各个方面参与城市建设、运行和管理的积极性，注重利用市场经济的原则和手段，积聚优势资源，解决突出问题。
三是必须坚持建管并举、重在管理的方针，积极推进与现代化国际 大都市相适应的城市基础设施建设，同时对比现代化国际大都市，不断提高城市管理水平，两者不可偏废。
四是把提高生产和服务供应能力水平作为城市发展的重要目标，为全社会提供充足、便利的公共事业的服务，为市民提供安居乐业的场所。
五是坚持把生态环境和社会秩序作为长抓不懈的重点工作，努力改善市民群众的生活环境，不断提高城市的品质，适应世界发展的趋势。
（撰稿人：陈健萍 张利洁）