1978年，党的十一届三中全会召开，标志着我国进入了改革开放新时期。从1978年至1992年的15年间，国家和本市经历了国民经济调整、改革全面起步、经济快速发展和治理整顿、深化改革，以市场为基本取向的改革在实践中不断探索。在中国特色的社会主义理论的指引下，本市贯彻党在社会主义初级阶段的基本路线，劳动领域的改革也伴随着整个经济体制改革不断探索前进，取得了重要成效，在确保就业局势基本稳定和人们生活不断改善的前提下，初步形成了劳动力市场体制机制的雏形，为以后的改革奠定了坚实的基础。
一、解决回城知青的就业问题，开始突破统包统配的束缚（1978年—1983年）
这一阶段，本市面临解决城镇就业问题的艰巨任务，开始了劳动领域改革的探索。
1978年底，党的十一届三中全会召开。全会明确了解放思想、实事求是、团结一致向前看的指导方针，提出了国民经济调整、改革、整顿、提高的战略任务。与此同时，本市和全国一样，出现了大批上山下乡知青回城引发的严重城镇就业问题。从1977年至1982年，本市经批准回城的上山下乡知青41.6万人，同时还有应届和历届中学毕业的待业青年62.1万人，大学、中专、技校毕业生、征地农民、落实政策人员、城镇闲散人员等52.6万人，平均每年需安置的人员为26万人，而且安置的压力主要集中于1979年及以后的两三年。《上海劳动志》，上海社会科学院出版社，第76页。解决城镇就业问题成为国民经济调整、改革的重点任务。
由于“文革”造成的国民经济困难局面尚未完全消除，就业安置困难较大。中央一方面要求各级党委和政府必须高度重视，下很大的决心，拿出很大的精力，积极而又慎重地把劳动就业问题抓紧抓好，另一方面又要求“不断地调查研究，总结经验，在一段时间内，逐步形成一套有利于发展国民经济和改善人民生活的劳动就业制度”。为此，1980年中央提出“要积极创造条件，在国家统筹规划和指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的方针”。1981年又明确了广开门路、搞活经济、解决城镇就业问题的各项政策原则，既突破了统包统配的传统就业制度，又有利于进一步在招工、用工制度等方面进行改革探索。根据中央的总体部署，本市在1980年9月和1982年4月两次召开全市劳动就业工作会议，动员各级政府和社会各个方面，采取了一系列解决城镇就业问题的有效措施。虽然一开始还是比较多地沿袭了一些传统做法，但也在新的历史条件下作了一定的改革探索，尤其是结合国民经济调整与发展，通过大力扶持集体、个体经济安置城镇待业人员，取得了较好的效果。这一阶段解决就业问题的主要政策措施有：
1.实行工人退休子女“顶替”政策
1962年开始，本市在一段时间内实行过企业单位老弱职工子女顶替办法。后受“文革”的影响，在1968年停止执行。1978年6月，国务院发布《关于工人退休、退职的暂行办法》（即国发104号文件），其中规定：工人退休、退职后，家庭生活确实困难的，或多子女上山下乡、子女就业少的，原则上可以招收其一名符合招工条件的子女参加工作。招收的子女，可以是按政策规定留城的知识青年，或是上山下乡知识青年，也可以是城镇应届中学毕业生。
这一政策在当时解决城镇就业问题过程中发挥了重要的作用。自1978年10月至1983年11月，全市职工退休、退职共66万人，子女顶替约58万人，其中上山下乡知识青年32万人、本市城镇待业青年即应届中学毕业生等人员16万人，两者相加为48万人，占83%。《上海劳动志》，上海社会科学院出版社，第161页。
但是，在具体实施过程中也逐渐暴露出一些弊端，主要是初期出现了突击退休的情况，一些技术业务骨干提前退休而影响正常生产工作；后期又出现了部分职工为办理因病提前退休而请长病假影响企业经营管理的问题，更重要的是这项政策与招工制度“公开招收，择优录用”的改革原则相悖，不仅影响了招工的公平性，也不利于保证企业进人的素质。为此，以后对这项政策又做了不断调整、规范与限制，至1986年10月本市贯彻国务院关于劳动制度改革四个规定时基本停止执行。
2.实行按系统、地区归口包干就业
1979年6月，市委批转了《上海市统筹安排知识青年工作会议纪要》，明确对于按政策批准回到市区的上山下乡知识青年，原则上采取“归口包干”的办法，即除全民所有制单位招收一部分（包括退休“顶替”）外，大部分由各局、各区有计划地分别安排集体所有制企事业。这项要求的实质就是，充分依靠和发挥局、区的积极性，分别承担任务，统筹安排本系统、本地区批准回沪的知青。根据有关规定，全市回沪知青以其父母单位所在系统和地区为划分依据，采取任务到局（区）、按口调剂、条块结合、统筹安排的办法。
由于机关、事业单位难以自办集体经济，这些单位的干部职工子女的就业，通过统筹调剂，由主管局（区）下属企业举办的集体所有制企事业单位解决。
虽然归口包干就业的做法仍带有一定的计划色彩，但在当时情况下，通过事权下放，调动系统和区县的积极性，有利于动员社会各方力量统筹解决知青就业问题，其积极意义不言而喻。尤其是通过发展集体所有制单位将归口包干就业落到实处，也成为落实中央广开就业门路要求的具体举措。
3.实行招工全面考核、择优录用
“文革”中，本市对中学毕业生除了动员上山下乡以外由劳动部门统一分配工作。但大批知青返城以后，由于劳动力供求严重失衡，特别是全民单位增人十分有限，无法再用这种统一分配的办法。
1979年，根据当时国家劳动总局有关招工实行全面考核的意见，本市对9万名按政策批准回城的上山下乡知青，在招工时根据不同行业、工种的特点和需要，进行文化程度、技术专长、身体条件等各有侧重的考核，择优录用了2万人进全民单位，其余安排在集体单位工作。同时，对10万名中学毕业生，普遍进行文化统测，按招工条件，德智体全面考核，择优录用，分别分配到全民或集体单位。《上海劳动志》，上海社会科学院出版社，第158页。
1980年，在总结经验的基础上，对招工文化考试办法作了改进，由区统一组织文化考试改为由招工单位或企业主管部门按各自要求分别组织考试。1981年又将一年一次的招工办法改为一年多次招工，即每年组织一次统一的文化考试，企业可以陆续招工，考试成绩全年通用，既适应了企业生产经营的实际需要，又增加了待业青年的就业机会。
1980年以后，对某些专业工种岗位，试行由单位自行从社会上招用有技术专长的待业人员，向区县劳动部门备案即可。市人民银行、广播电台、出版局、服装公司等，从社会上自行招收记者、编辑、外语教师、银行实习生、服装技工和家用电器修理工等。
1983年，本市对集体所有制单位不再下达指令性劳动计划。各单位只要生产需要，经主管部门同意，就可以进行招工。
招工实行全面考核、择优录用，不仅适应了当时统筹解决城镇就业问题的大局，而且在一定程度上使单位有了用人自主权，有利于适应生产需要、提高职工队伍素质，同时对集体单位劳动计划和招工审批的放宽，也有利于发展集体经济、实现多渠道就业。
4.实行就业前训练
实行就业前训练固然是适应经济建设对劳动力素质要求的重要措施，但在当时条件下还有通过适当延后应届中学毕业生安置时间（一般是一年）缓解就业压力的考虑。
1980年，市人民政府批转市教育卫生办公室《关于为今年未能升学的高中毕业生广开学路的意见》，要求由教育、劳动部门和对口专业部门联合筹办一批职业培训学校或职业补习班。由教育部门提供校舍和必要的师资力量，有关企业提供实习场地，劳动部门负责组织管理。南市等11个区都陆续举办了职业培训学校。黄浦区虽校舍紧张，但也在一些普通中学内开办了职业培训班。培训的形式灵活多样，可以由各级劳动服务公司自行举办职业学校或训练班，或者委托企事业单位以半工半读的形式培训，也可以组织有专长的退休职工和个体劳动者带徒传艺。学制可长可短，规模可大可小。实行公开招收，择优录用，酌收学费，不统包毕业分配等做法。
1981年—1985年，各区职业培训学校和职业培训班先后为工业、交通、基建、财贸、文教、旅游、宾馆等行业开设了70余种专业，共培训输送4.54万人；妇联、民建、工商联等党派团体举办60多个职业培训班，培训各类初级技能人员2000余人；委托企业培训厨工、家电修理、水电、油漆、车钳刨等短缺工种2000余人；街道举办短期职业培训班，培训财会、缝纫、幼儿保育、理发、点心制作、印刷装订和其他手工艺等专业技能，为各种劳动服务队和合作联社输送了近万人。《上海劳动志》，上海社会科学院出版社，第92页。
5.大力发展合作经济和个体经济
“三结合”就业方针提出后，本市多次进行动员部署，要求结合国民经济调整，大力发展容纳劳动力较多的行业和部门，加强和改善生产、生活服务事业，发展集体经济和个体经济，广开生产和就业门路。同时明确，发展集体、个体经济并不是权宜之计。要遵循“自愿组织，自负盈亏，按劳分配，民主管理”的原则，发展城镇集体经济。对一些适宜于分散经营，国营经济和集体经济又顾及不到的，要积极鼓励城镇人员个体经营，以发挥其拾遗补缺的作用。
当时，本市的集体所有制单位主要有三种类型：一是区县局以上集体单位（俗称“大集体”或“老集体”）；二是由生产加工组转化过来的街镇集体；三是在归口包干中新建的集体单位（俗称“局办新集体”）。第一、第二类属原有集体单位，通过挖潜改造，在1977年至1982年间安置各类人员就业33.6万人。同时新办集体单位新建了400余个工厂、60余个专业队、130余个建筑队、140余个商业网点、近200个联营厂，安置就业近11万人。《上海劳动志》，上海社会科学院出版社，第776页。
1980年以后，本市在巩固原有集体单位安置就业成效的基础上，将重点放到了发展合作经济和个体经济上。这段时间，市政府发布《关于发展合作社的若干规定》，对兴办合作社所需的资金、房屋场地、货源和原材料，以及税收政策、收益分配规定了扶持和优惠政策。市工商局也公布了《关于扶持城镇个体经济若干政策的补充规定》，其中包括取消不合理的行业限制；取消个体经营者的年龄限制；允许刑释解教人员从事个体经营；简化申请证照手续；允许个体户招帮工、带艺徒；指定地段让个体户固定设摊；所需货源和原材料供应与集体企业一视同仁等。至1982年，全市各地区、各部门举办的自负盈亏的合作经济（包括合作社和劳动服务公司的生产服务单位）共4300户左右，安置就业7.4万人。个体经济也有所发展，全市从事商业、饮食、修理和手工业的个体户2.3万人。同上。
1977年—1982年，本市集体、个体经济共安置54.3万人，其中城镇待业青年47.7万人，占了全市城镇待业青年和回沪知识青年安置总数103.7万人的46%，初步实现了多渠道就业同上。。
6.建立劳动力的“蓄水池”
1978年9月，国务院提出“要成立劳动服务公司”。1980年和1981年，中共中央、国务院多次明确：“劳动服务公司既担负着组织社会劳动力进行经济活动的任务，又担负着劳动部门的部分行政职能。”“应当使之逐步发展成组织经济事业、统筹劳动就业、输送和管理企业临时用工、开展就业训练的一种综合性机构”。“将来劳动服务公司要逐步发展成为社会上调节劳动力的一种组织形式，起吞吐劳动力的作用。这是节约用人和把劳动制度搞活的一个重要条件。”
1979年1月，本市徐汇区劳动局建立全市第一个区劳动服务公司。接着，其他区和大部分街道也陆续组建了劳动服务公司和劳动服务所。至1984年6月，全市12个区、10个县都建立了劳动服务公司，122个街道、33个县属镇都建立了劳动服务所，从事就业服务的工作人员共有2000余人。《上海劳动志》，上海社会科学院出版社，第87页。1981年4月，经市人民政府批准，建立上海市劳动服务公司，与市劳动局社会劳动力管理处合署办公。
1982年1月，市政府批转市劳动局《关于本市劳动服务公司若干问题的暂行规定》，明确了劳动服务公司要采取行政管理和经济手段相结合的办法，组织城镇待业青年，开辟生产、服务门路，并进行职业培训，创造就业条件。同时，明确了市、区劳动服务公司和街道劳动服务所的机构性质和职责任务。
劳动服务公司对社会劳动力的吞吐作用，不仅体现在其组织待业青年开展就业训练、从事临时性劳动等方面，更体现在其因地制宜、因人制宜，发展各种形式的集体所有制生产服务事业上。这些经济组织在最初的十年间先后安排了82000名待业人员，其中不少是就业困难人员。1983年以后，新成长劳动力减少，企业需要招用劳动力较多。在可供劳动力资源开始紧缺的情况下，本市允许企业从劳动服务公司系统的集体经济组织招工，至1988年累计向社会上其他单位输送了56500人，起到了劳动力的蓄水池作用。《上海劳动》杂志1988年第24期，第13页。
经过全市上下的共同努力，至1983年，“文革”遗留的以上山下乡知青为主体的城镇就业问题基本得到解决，其重要标志是从1983年开始当年毕业的中学生当年就能安置就业。至1982年底，全市城镇待业人员只剩2.5万人。《上海劳动志》，上海社会科学院出版社，第776页。不仅就业矛盾大大缓解，而且由于国家不再统包统配，实行多渠道就业，赋予了劳动者一定的就业主动权；而公开招工、自愿报名也给了单位和劳动者双方一定的选择权，开始形成了劳动力市场所必需的供求关系和竞争机制的雏形，为以后对的进一步探索实践打下了基础。
二、围绕以企业为中心的全面改革，推动劳动领域的配套改革（1984年—1988年）
这一阶段，本市围绕企业改革，全面开展了劳动领域改革的配套。
1984年10月，党的十二届三中全会作出《关于经济体制改革的决定》，提出了在公有制基础上的有计划的商品经济的改革目标，标志着以城市为重点的经济体制改革全面展开。增强企业的活力，特别是增强全民所有制大、中型企业的活力，是改革的中心环节。确立国家和企业、企业和职工这两方面的正确关系，是改革的本质内容和基本要求，需要进行劳动工资制度等方面的配套改革。
在第一步、第二步利改税的基础上，为了进一步搞活企业，1984年5月10日，国务院发布了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》（简称“扩权十条”），明确了在人事劳动管理、工资奖金分配等方面放权搞活的相关政策原则。1986年底，国务院又发布《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，要求认真落实搞活企业的有关政策规定，通过推行多种形式的承包经营责任制，给经营者以充分的自主权。
与此同时，中央还要求：“在国家政策和计划的指导下，实行国家、集体、个人一起上的方针，坚持发展多种经济形式和多种经营方式；在独立自主、自力更生、平等互利、互守信用的基础上，积极发展对外经济合作和技术交流”，“利用外资，吸引外商来我国举办合资经营企业、合作经营企业和独资企业”。《中共中央关于经济体制改革的决定》。
根据中央的改革部署和各项政策，本市重点围绕国营企业改革和发展多种所有制经济，开展了劳动工资保险制度的配套改革。尽管当时坚持“在我国社会主义条件下，劳动力不是商品”的理念，而且在相当长的时间里，改革的目标被表述为建立“劳务市场”，但这并不影响改革的探索与实践。
1.改革企业用工制度
改革用工制度，变国家用工为单位用工，是实现劳动力资源市场化配置的前提。通过劳动合同明确用工单位和职工的权利和义务，是市场化的主要形式。
1980年，本市开始在企业普通工、熟练工中试招合同工，试行范围逐步扩展到纺织、轻工、手工、仪表、冶金、邮电外贸等20个局约300个企业，到1983年累计招收了18000多人。《上海劳动志》，上海社会科学院出版社，第172页。
1984年9月，根据国务院“扩权十条”和劳动人事部《关于积极试行劳动合同制的通知》的要求，本市开始试行《上海市国营企业实行劳动合同制的暂行规定》。这一《暂行规定》将劳动合同制的适用范围从原先的普通工、熟练工岗位扩大到国营企业常年性生产和工作岗位所有需要从城镇待业人员中招用新工人，既包括技术工种岗位招用工人，也包含工人退休吸收一名符合条件的子女，还包括国家机关、事业单位从社会上招用新工人；进一步明确了合同制工人的性质是列入国家计划的正式工人，并将改革后的用工形式也由“合同工”改称为“合同制工人”；规范了劳动合同期限，实行了合同制工作津贴；建立了合同制工人的社会保险基金，解决他们退休和待业以后的后顾之忧；确定了各区县劳动服务公司和街道、镇劳动服务所为合同制工人的管理服务机构，并明确了相关职责，充实了工作人员。到1985年底，全市招收合同制工人14.7万人，占当时国营企业、事业单位职工总数的3.8%，《上海劳动》杂志1986年第16期，第4—5页。其中合同制工人的流动率为7%，90%以上的合同制工人是稳定的。《上海劳动》杂志1986年第20期，第17页。
1986年7月，国务院发布了改革劳动制度的四个规定，即《国营企业实行劳动合同制暂行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》、《国营企业职工待业保险暂行规定》。本市结合实际，制定了相对应的四个实施办法，并从当年10月1日开始实施，就此，本市劳动合同制及其职工待业保险等配套办法纳入了全国统一的制度。
1984年10月，市政府发布《上海市中外合资经营企业劳动管理实施办法（试行）》，明确合营企业招用的职工一律实行劳动合同制。1987年12月，市人大制定《中外合资经营企业劳动人事管理条例》对此作了进一步明确。1989年5月，本市集体所有制单位全面实施改革劳动制度的四个规定。
由于用工制度改革尚未触动占职工总数90%以上的固定职工，随着改革的深入，搞活固定工制度势在必行。
1987年上半年，本市在调查研究的基础上，选择上海建设机器厂、上海缝纫机一厂、上海异型铆钉厂，职工共约0.5万人，开展以搞活固定工制度为中心的劳动、人事、工资、培训等制度的综合配套改革试点，取得了显著成效。以后，改革试点面不断扩大，至1988年，全市工业、基建、交通、财贸系统共有500余家国营企业、约56万职工（分别占总数的23.7%和26.8%）不同程度开展了搞活固定工制度的试点。《上海劳动》杂志1988年第16期，第4页。
在此基础上，1988年4月，市劳动局制定《关于本市搞活固定工制度的意见》。7月15日经市人民政府同意后，由市政府办公厅转发。该《意见》明确了搞活固定工制度的基本要求是为了“达到企业内部劳动力与生产资料的合理配置，促进企业生产向满负荷运行发展”；强调要以搞活固定工制度为中心，推进人事、工资、培训等制度配套改革，并放宽了有关政策，以利于改革后多余的人员由企业自行消化，同时，积极通过劳务市场，开展企业之间、行业之间、地区之间劳动力的合理流动或余缺调剂。
虽然1989年以后，由于治理整顿时期经济下行的影响，这项工作进展开始迟缓，并在部分企业出现了停滞，但通过这一阶段的实践及其由此带来的经验总结，对于不久以后开展的企业全员劳动合同制改革作了极为有效的铺垫。
2.改革企业工资分配制度
企业工资分配涉及国家、企业、职工三者的利益关系，需要在确保国家所得的前提下，将工资分配的自主权下放给企业，将上缴利润转化为税收关系，将国家工资转化为企业工资，逐步形成“两级分配，两级管理”的体制。
（1）解决国家与企业的分配关系，大体走了三步。
第一步，从1978年开始，根据国务院有关规定，本市恢复了企业职工奖励制度，以后又逐步实行企业奖金总额逐步同留利挂钩、奖金发放标准控制等办法，直至1984年实行奖金发放“上不封顶，下不保底”，并按累进制办法计征奖金税的制度。
第二步，从1984年开始，实行工资总额包干使用试点，最初由天原化工厂、第二棉纺织厂、齿科材料厂、丰华圆珠笔厂、订书机械厂等5家企业试点，是年在全市企业推广，当年全市地方国营企业工业总产值增长6.2%，劳动生产率增长6.5%。《上海劳动志》，上海社会科学院出版社，第265页。
第三步，从1984年开始，本市在上海机床厂、第十七棉纺织厂等企业试点工资与经济效益挂钩，并不断扩大试点范围，至1986年底，全市试点企业405家，职工41万人，约占地方国营企业的15%。1987年，为了配合企业承包经营责任制的推行，本市明确凡经营管理较好，生产任务正常，产品适销对路的企业，特别是大中型骨干企业，都可以实行工资与效益挂钩的办法，并对具体政策和办法作了改进和完善。至1990年，全市95%的地方国营企业实行了工资与效益挂钩浮动的改革。同上书，第266页。实行工资与效益挂钩浮动以后，增强了企业活力，为企业内部工资自主分配改革创造了良好条件，职工工资收入逐年增长，劳动积极性不断提高。
（2）这一时期，通过政府的放权，企业与职工的分配关系也逐步确立，大体也走了三步：
第一步，从1978年开始，企业有了分配奖金的自主权，但工资制度并未放开，直至1985年，企业仍按国家统一部署调整职工工资，并按照国家统一规定建立津（补）贴制度和对新参加工作人员确定工资。
第二步，从1985年开始，根据国务院《关于工业企业工资改革问题的通知》精神，本市结合业已普遍实行工资包干和部分企业试行工资与效益挂钩浮动的实际提出，企业内部具体工资分配形式，是实行计件工资还是计时工资，工资制度是实行等级制还是岗位工资制、岗位等级制等，应根据各个企业的特点，自行研究确定，但工资标准仍按国家统一规定执行；允许企业在国家规定的工资总额范围内，在1983年批准执行的工资标准的基础上，建立自费浮动工资标准，但以提高半级为限，并相应制发了各类、各等级自费工资标准控制数。
第三步，从1988年开始，随着承包制和工效挂钩的全面实行，市劳动局制定了《关于深化企业内部分配制度改革，增强企业活力的若干意见》，再次重申，企业在国家规定的工资总额和政策范围内，可以从本企业的实际出发，根据按劳分配原则，自主建立符合本企业劳动特点的工资制度和分配形式，安排增资水平，确定调资升级的对象、条件、时间等。并且进一步规定，为有利企业内部分配制度改革，企业可以自主制定内部工资标准；有权自行内部津贴制度和津贴标准；把原来规定的各类新进人员的定级工资标准改为他们的最低工资标准，企业可以按照实际情况，在工资总额范围内，自行确定他们的工资。《若干意见》还明确，职工调动到其他单位工作的，其工资、奖金、津贴等待遇均按调入单位的制度和标准执行。同时也对退休职工退休费的计发作出了相应规定。这种情况造成了国家工资标准和企业内部工资标准并列的“双轨制”局面，成为国家工资向更符合市场要求的企业工资的过渡形态。尽管1990年按国务院规定将按照企业内部工资标准给职工增加的一部分工资转为国家人口的标准工资，但企业自主分配、市场决定工资的趋势已不可逆转。
3.改革企业劳保福利制度
企业的劳保福利制度是根据1951年政务院《劳动保险条例》确立的，随着国营企业改革、多种所有制经济发展已很不适应，迫切需要进行改革。本市从80年代初期开始就进行了这方面的探索：
（1）探索实施有别于国营企业固定工的社会化的保险办法
这些探索从1982年开始，主要解决多种所有制经济从业人员及合同制工人与养老、医疗和待业有关的保险问题，其基本特征都是由政府推进、单位和个人交保、人民保险公司承保。
——在独立核算、自负盈亏的集体企业职工中试行“双保险”。1982年12月11日，市政府批复同意相关办法，1983年1月开始分期分批实施。“双保险”为养老金、医疗两项保险。养老金保险按每人每月五元、七元五角、十元三种标准缴费，对应不同的待遇标准，缴费满十年以上在退休后可以按月领取。医疗保险每人每月缴付三元组成医疗保险基金，患病时在指定医疗机构就诊，医疗费用的百分之七十向承保单位报销；缴费满十年的，退休后可享受医疗保险。这两项办法指定中国人民保险公司上海市分公司经办，实施后，全市合作社、劳动服务队参保人员一度达到3.5万人。《上海劳动志》，上海社会科学院出版社，第354页。
——合同制工人社会保险。1984年8月，市政府批转《上海市国营企业实行劳动合同制暂行规定》，并明确凡本市国营企业常年性生产或工作岗位从城镇待业人员中招用的合同制工人，都应参加社会保险。社会保险基金按上一年全市全民所有制单位职工人均实得月工资的20%提取，由用工单位主动缴付给有关区（县）劳动服务公司，然后由劳动服务公司全额划拨给中国人民保险公司上海市分公司各区（县）保险机构专户储存。社会保险基金包括养老保险基金、医疗保险基金和待业生活补助基金三项，其中前两项由保险公司办理，待业生活补助金由区（县）劳动服务公司办理。合同制工人工作期间因病或非因工负伤，医药费和病假工资由用工单位按本单位固定工的相应规定办理。医疗保险基金主要解决待业期间和退休以后的医药费报销，报销比例为70%。1986年以后，合同制工人的养老保险纳入了退休费统筹的轨道，待业生活补助和相应的医疗保险被职工待业保险制度所取代。
——中外合资经营企业中方职工的劳动保险、福利待遇和待业保险。1984年10月，市政府发布《上海市中外合资经营企业劳动管理实施办法（试行）》，其中规定：合营企业自批准之日起，必须按月向市人民保险公司缴纳在职中国职工实得工资总额30%的职工养老保险费（含医疗保险）。职工退休后的医疗费、丧葬费和抚恤费都列入养老保险的内容，一并由保险公司发放。1986年5月，市政府又发布《上海市中外合资经营企业中国职工养老保险办法（试行）》，人民保险公司制定了相应的实施细则，其中对养老金标准，规定在合营企业工作不满3年的，按国营企业工资标准计发；满3年的，按退休前12个月本人企业工资的平均数为基数计发。1987年12月，市人大通过了《中外合资经营企业劳动人事管理条例》再一次明确了上述办法，同时规定中国职工在在职医疗期内的生活费用、医疗费用等，参照国营企业标准，由合营企业承担；合营企业可以向保险公司投保健康保险；合营企业中国职工实行待业保险制度。
（2）建立国营企业退休费统筹制度
改革之前，国营企业职工的退休费改由企业自行负担，并在营业外项目列支。1979年企业实行利润企业留成之后，这项制度的弊端逐步显露，造成企业、行业间负担的严重不均。据1984年对本市纺织行业的调查，其退休工人人数已相当于在职职工人数的49%，退休费支出相当于在职职工工资总额的46%。而一些新发展的行业、企业，因新职工多老职工少，退休费支出仅相当于在职职工工资总额的2.5%。
为此，本市经调查研究、反复测算，制订了本市全民所有制企业退休费社会统筹办法，从1986年10月开始实行。主要做法是：
——统筹的范围：企业的固定工和合同制工人及其他享受退休待遇的职工。
——统筹的项目，包括离休退休费、退职生活费、副食品价格补贴、生活补贴费和合同制工人退休后的医药补助费、退休职工丧葬补助费、供养直系亲属抚恤金和救济费。
——统筹基金率：按企业工资总额25.5%提取，并实行“以支定收，略有节余”的原则。统筹基金的提取，实行差额拨付，并委托企业开户银行按月代为扣缴。
——统筹机构。成立了市、区县退休费统筹机构，负责退休费统筹基金的统一征集、统一调拨、统一管理。
实行退休费统筹以后，部分企业负担增加，本市采取了包括费率过渡等多种方式予以解决。到1988年10月，所有参加统筹的全民所有制企业基本上都按25.5%的费率缴费。至1990年末，参加统筹的全民所有制企业按结算户数为4746家，在职职工267.8万余人，退休职工90.1万余人。《上海劳动志》，上海社会科学院出版社，第356页。在此基础上，本市先后将参照实行全民所有制企业退休办法的区县局老集体企业、郊县县属镇办集体企业及地区集体工业企业（即街道集体企业）纳入了退休费统筹。
（3）探索保障职工基本医疗、控制劳保医疗费用开支的措施
劳保医疗、公费医疗制度的实施，对保障职工健康，激发劳动热情，起到了积极的作用，但也出现了一些问题，最突出的是80年代以后，医疗费用增长过快，存在程度不同的浪费，且不少企业医疗费支付困难，出现了限额报销、拖欠等现象。为此，部分企业探索了一些改革措施。如：
——实行“定额包干，定期结算，超支实报，结余归己”。1984年在工业、交通、基建、财贸等系统80多个企业、4万余名职工中施行。结果职工就诊人次普遍下降，出勤率有所提高（一般提高1%—3%），常用药品耗用量下降，医疗费支出比一般企业低18%左右。
——实行由本人负担一定比例医药费的办法。一般负担比例在5%—10%，同时发给一定金额的备用金，节约归己。有的还按企业人均医疗费发生数定额支付给挂钩医院，由医院包干使用。这类办法主要在一些集体所有制企业实行。闸北区地区集体企业实行这些办法后，1989年当年医疗费用就比上年下降24%。
——试行建立“退休职工大病医疗费调剂基金”的办法。主要在全市地区集体企业施行，解决退休职工医疗费负担过重问题。企业按职工工资总额的3%提缴“大病医疗费用调剂基金”由各区负责筹集和调剂使用。对一次就诊医疗费超过1000元以上的特殊病种（如癌症等）或当年累计超过1000元以上的部分可给予调剂补贴50%左右。
这些探索是对原有劳保医疗制度的突破，为后来医疗保险制度改革积累了宝贵的经验。
4.探索建立劳动争议调解仲裁制度
随着经济体制和劳动制度改革，企业劳动关系发生了较大变化，原来按来信来访作行政处理的方式已不相适应。
1986年7月，国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业辞退违纪职工暂行规定》，规定了履行劳动合同和不服辞退发生争议的处理程序。
1986年11月，市人民政府同意并批转了市劳动局《关于建立本市劳动争议仲裁机构意见》的请示。1987年2月，经市人民政府同意，由市劳动局、市人事局、市总工会的7名负责人兼职组成了上海市劳动争议仲裁委员会，市劳动局局长担任仲裁委员会主席。各区县劳动局按市人民政府的要求，筹建区县劳动争议仲裁委员会。1986年12月，南市区首先建立劳动争议仲裁委员会。同年10月，市编制委员会作出《关于市区县劳动争议仲裁机构编制的批复》，市、区县劳动局设立仲裁机构，逐步配备专职仲裁工作人员开展工作。
1987年7月，国务院又发布了《国营企业劳动争议处理暂行规定》，并于同年8月15日正式实施。《暂行规定》明确适用范围，即国营企业与职工发生的有关履行劳动合同的争议以及开除、除辞退违纪职工的争议适用本规定，国家机关、事业单位、社会团体与合同制工人之间履行劳动合同发生的争议可参照处理。1988年10月，市人民政府发布《上海市国营企业劳动争议处理实施办法》。
劳动争议仲裁制度建立以后，本市1987年受理案件606件，1987年701件。其中90%来自国营企业，54%是履行劳动合同的争议。大多数争议是通过协商调解等方式处理的，裁决案件只占2.3%，对裁决不服向法院起诉的只有10起。《上海劳动志》，上海社会科学院出版社，第492—493页。这也反映了制度建立初期的一些特点。
随着企业劳动争议案件日渐增多，1987年下半年，一部分企业逐步建立起劳动争议调解委员会，由职工代表、企业行政代表、工会代表组成。1990年10月，市劳动局、市总工会联合发出《关于进一步建立健全企业劳动争议调解委员会，开展劳动争议调解工作的意见》，要求全市建立工会委员会、实行职工代表大会（或职工大会）制度的企业，均应建立劳动争议调解委员会，在职工代表大会领导下开展争议调解工作。
随着多种所有制经济成分的发展，通过参照处理等方式，劳动争议处理先后扩大到中外合资经营企业、私营企业、城镇区县以上集体所有制企业、乡（镇）村集体所有制企业等。
5.实行劳动力供需见面、双向选择的制度
劳动力供求主体确立之后，需要通过价格杠杆开展竞争，并通过双向选择实现劳动力资源的合理有效配置。在这一阶段，从社会和企业两个领域，通过扩大双向选择范围探索劳动力流动和市场化配置的制度，取得了明显成效。
（1）在招工、用工制度改革的基础上，实行用人单位和劳动者供需见面
1984年，本市扩大了全民所有制单位的招工自主权，明确企业单位在主管部门下达的劳动计划范围内，可以根据生产需要随时到就近地区公开招工；可以一次招工，也可以多次招工；有权根据工种特点，按照德、智、体全面考核、择优录用的原则，制定招工条件；招收录用后，在试用期间发现不符合招工条件的，可以直接辞退；有权抵制任何部门和个人违反规定向企业硬性安插人员。
1984年，本市国营企业在新招工人中普遍实行劳动合同制以后，职工的进出流动日趋频繁。招工办法因此转变为企业在劳动力计划范围内可以根据需要，随时向地区劳动服务公司申请招工，由劳动服务公司物色提供应招对象，经企业自行组织考核并选定对象后，向劳动部门申请办理介绍录用手续。
随着经济体制和劳动制度改革的深入发展，为了落实企业招工自主权和劳动者择业自主权，本市又积极引入市场机制，探索开放劳务市场。1986年12月中下旬，闸北区在全市率先组织了两次劳务市场洽谈会，由用人单位和待业人员当面洽谈，当场签订劳动合同并办理介绍录用手续，待业人员被单位录用率达到457%；技术工人流动成交率30%。《上海劳动》杂志1987年第5期，第24页。1987年，全市有9个区、5个县先后试办了这类洽谈会，实行“供需见面、平等洽谈、相互选择、自愿结合”，企业可以自主确定招工时间、招工条件和招工地区（但限制在上海城镇范围内），求职者可以向任何一个招工单位自主应招。据统计，1987年进入洽谈会的求职者共15万余人。经过相互选择，被正式录用的4300余人，占单位在洽谈会上计划招工人数的61.43%。《上海劳动志》，上海社会科学院出版社，第91页。以后，本市的社会招工主要采用举办劳务市场、供需见面，双向选择的办法，劳动服务公司提供劳动力供需信息、办理招工和求职登记、开展就业指导及代办有关手续等系列服务。随着时间的推移，劳动力供需洽谈会逐步常态化，成为后来公益性职业介绍机构的雏形。
（2）在企业职工调动的基础上，开展职工合理流动
当时，国营企业职工在单位间流动一般采取调动的方式，主要有市区职工平衡调剂、市区与郊区之间职工调动、市内路远职工调动（俗称“两调”）。
1985年12月，为了配合固定工制度搞活、进一步增强在职职工的流动性，本市施行《上海市工人合理流动试行办法》。1986年2月，市劳动局成立劳动力资源开发服务部。1988年4月，改为工人交流服务所。全市12个区、10个县的劳动局也先后成立了工人交流服务机构。仪表、轻工、纺织、二轻、机电等企业主管局也成立劳务公司或劳动服务公司。本市职工调动形成以组织调配为主、工人自行通过交流所流动为辅的新格局。
1986年—1990年，全市通过开展职工合理流动，共调动76064人。其中，通过个人登记，由区县劳动局牵线搭桥，联系落实新单位的有2228人。通过开展行业间劳动力成批交流，在本人同意下，从劳动力多余行业调到劳动力紧缺行业的有68096人。通过市、区县和企业主管部门举办各类劳务市场，让劳动力供需双方直接洽谈，双向选择，促成流动的有5740人。《上海劳动志》，上海社会科学院出版社，第182页。
至1989年上半年，本市国营、集体、中外合资合作等企业新招工人及少部分老职工全部实行劳动合同制，工资总量与经济效益挂钩、企业自主分配的机制初步形成，劳动力（包括在职职工）供需见面、双向选择的机制开始建立，企业职工保险制度改革开始起步。这些配合整个经济体制改革特别是国营企业改革的积极探索，为劳动力市场机制的形成创造了一定的条件。
三、服从治理整顿大局，着力转换企业经营机制(1989年—1992年)
这一时期，本市根据中央治理整顿、深化改革的总体要求，在压缩社会总需求过程中，着眼于机制完善，促进企业经营机制转换，推动劳动领域改革的深化。
1988年9月，中央召开十三届三中全会，提出了治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革的指导方针和政策、措施。1989年11月，中央召开十三届五中全会，作出《关于进一步治理整顿、深化改革的决定》，提出用三年或者更长一些时间，努力缓解社会总需求超过社会总供给的矛盾，逐步减少通货膨胀，使国民经济基本转上持续稳定协调发展的轨道。
同时，十三届三中全会指出，在突出治理整顿的同时，应当特别注意深化企业改革，尤其是大中型国有企业改革；要进一步推动政企分开，使有条件的企业真正放开经营；要认真完善承包制，进行以公有制为主体的股份制试点和发展企业集团试点；建立在国家宏观控制下的企业自主经营、自负盈亏、自我约束机制。十三届五中全会也明确指出：治理整顿不仅将为改革的深入和健康进行创造必要的条件，而且它本身需要改革的配合，不能把治理整顿同深化改革割裂开来，更不能对立起来，对治理整顿的不积极就是对改革的不积极。1992年7月，国务院发布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，要求“企业适应市场的要求，成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人”，明确企业享有劳动用工权、人事管理权、工资奖金分配权等生产经营自主权。由此，我国国有企业改革从扩权、承包经营开始向转换企业经营机制转变。
根据中央这一系列重要决策部署，市委、市政府提出了调整、整顿、管理、改革的方针，要求本市经济在调整中保持稳定，在稳定中通过深化改革、加强管理求得新的发展。这一阶段，本市劳动领域通过治理整顿与深化改革的有机结合，在探索劳动力市场机制上迈出了更加扎实的步伐。
1.着手建立能进能出、能上能下的用人机制
在治理整顿的大背景下，为了有效控制社会总需求，本市要求企业压缩职工人数。这项工作分为计划内和计划外两个方面开展。
（1）压缩计划内人数首先是压缩本市地方国营企业职工人数。
按照国家下达的减员指标，本市在市和各区、县、局分级编制下达了减员计划，并按季对计划执行情况进行考核和动态监督。同时，严格控制企业招工补充自然减员以及从农村招收合同制工人和轮换工。1989年目标是：压缩职工人数1.82万人，清退单位使用的外地农民工2万人，同时配合建筑系统压缩外地施工队伍15万人。《上海劳动》杂志1989年第8期，第11页。至年末超额完成计划。1990年要求将职工人数控制在1989年底的水平上。
（2）压缩计划外人数主要是清理整顿非计划用工
非计划用工主要是现在意义上的农民工及单位聘用的退休工人。据1989年当年自下而上的申报统计，本市各单位自行使用的非计划用工为17.2万人，到当年年底，清退约5万人，超过了年初清退10%的目标。《上海劳动》杂志1990年第4期，第10—11页。当时提出各种招工、用工都要由劳动部门统一管理的要求，加强地区劳动、公安、粮食部门和企业主管部门的职能，坚决清理整顿各种形式的劳务中介机构，同时提出要制定临时工管理办法和街镇集体企业、私营企业、个体工商户的招工办法，以及聘用退休工人的管理办法，还提出要在清退非计划用工的基础上，用企业富余人员或本市待业人员替代上岗。
压缩企业职工人数总体上采取“出大于进”或“只出不进”的方式，但在当时“出”的方式除了自然减员少补人或不补人的方式之外，主要还是通过对合同制工人终止解除劳动合同的方式。由于固定工仍占职工人数90%以上，用人机制难以适应经济调整的需要。同时，企业内部改善经营管理中也面临“一线紧、二线松、三线肿”的情况，“能上不能下”的弊端也制约了企业走出困境。因此，需要从体制机制上解决企业用人能进能出、能上能下的问题，搞活用工制度，促进节约用人和经营机制转换。于是，改革固定工制度又提上了日程。在优化劳动组合等措施的基础上，通过签订合同的方式明确企业与职工的责权利，成为改革的主题。但一开始，改革还是分全员劳动合同制和上岗合同两个层次进行的。
1991年8月12日，经市人民政府同意，市劳动工资委员会下发《关于企业劳动人事制度配套改革试点工作的若干意见》。选定上海第三钢铁厂、上海柴油机厂、上海溶剂厂、上海工业缝纫机厂、上海第十印染厂等13家企业（职工3.86万人）为第一批实行全员劳动合同制试点单位。9月，试点扩大到56家企业（职工18万人）。这些企业进行了以实行全员劳动合同制为中心，以改革固定工制度为重点的劳动制度综合配套改革。此外，有115家企业试行与职工签订上岗合同的形式改革固定工制度。至年底，经过设计改革方案、培训骨干、职工岗位培训考核上岗等阶段，实行全员劳动合同制的有22家企业，实行上岗合同的有21家企业进入实质性启动。《上海劳动志》，上海社会科学院出版社，第57页。为了鼓励试点企业的改革，本市对实行全员劳动合同制试点企业给予增加工资总额4%，对实行上岗合同试点企业给予增加工资总额2%。
为了有利于扩大劳动合同制的覆盖面，特别是有利于全员劳动合同制的推行，1991年9月，市劳动局根据劳动部有关精神，对劳动合同期限作出了新的解释，提出了无固定期限劳动合同的概念，明确，无固定期限的劳动合同，就是不明确劳动合同的终止期，合同双方可以在合同内约定若干终止的条件。只要这些条件出现，劳动合同即告终止。只要符合国家规定的条件，双方也可以解除合同。否则，合同的期限可以一直延续到国家法定的职工退休年龄为止。这样，就为固定工通过签订劳动合同转变为合同制工人扫清了一个重要的政策性障碍。
1992年全员劳动合同制为中心的企业用工制度改革取得重要突破。当年4月，市委组织部、市劳动工资委员会、市体改办、市人事局、市劳动局等五部门联合发出《关于深化企业劳动人事制度综合配套改革的试行意见》，提出要以转换企业经营机制为核心，实行全员劳动合同制为重点，统筹规划，配套实施劳动人事、工资分配、社会保障和培训制度的综合配套改革，明确在劳动人事制度方面，以改革企业用人制度为中心，改革固定工制度为重点，同时改进、完善现行的劳动合同制，使两者取长补短，融为一体，并建立起“国家宏观调控，企业自主用工，多种形式并存，全员劳动合同”的劳动制度，管理人员和技术人员实行聘任制。
《试行意见》下达后，市劳动局在当年8月制订下发了《本市全民所有制企业实行全员劳动合同制试行办法》，除了结合试点工作实际贯彻国家和本市关于劳动合同制的一般规定以外，对实行全员劳动合同制的范围、缓签劳动合同的对象、原固定职工不愿与企业签订劳动合同的处理等原固定职工实行全员劳动合同制的特殊问题都作出了明确规定。
根据本市五部门的《试行意见》和市劳动局的《试行办法》，本市国营企业试行全员劳动合同制全面展开，到1992年年底试点企业达到2700余家，职工133万人，占国营企业的32%和职工人数的42%。《上海劳动志》，上海社会科学院出版社，第60页。
1992年，市人民政府发布《上海市企业临时工管理实施办法》。规定企业应与临时工签订劳动合同。临时工的工资、奖金、津贴、劳动保护用品等待遇，参照所在单位同工种、同岗位、同等工作条件的职工待遇确定。从具有上海城镇户籍的人员中招用的临时工，企业应按月缴纳养老保险费。至此，临时工制度实际上也纳入了劳动合同制。
2.探索建立激励与约束相结合的工资分配机制
从1978年至1989年，本市职工工资总额增长2.9倍，职工平均工资增长2.2倍。如果剔除物价上涨和对“文革”期间长期工资冻结的“还债”因素，总体工资增长存在“过快”的问题。这十多年时间，本市职工平均实际工资增长83.5%，年平均递增6.3%，而同期全市工业劳动生产率只提高27.2%，年均只递增2.4%。《上海劳动》杂志1990年第1期，第19页。基于治理整顿和“下决心过几年紧日子”的指导思想，控制职工工资总额过快增长，在当时成为压缩社会总需求、控制消费基金过快增长和治理通货膨胀的重点，在一段时间里还提出了工资总额略低于物价涨幅的调控目标。为此，着力加强和改进了对企业的工资、奖金发放的宏观控制与管理，从原先主要控制提取数，改为对提取、发放实行双轨控制，层层下达发放控制数，同时健全完善工资基金管理办法，加强银行监督支付。不仅要管住国营企业，而且要将各类公司和独立核算的企业“三产”的工资、奖金、补贴纳入管理渠道，还要研究外商投资企业职工工资的控制、管理问题。
1991年，治理整顿初见成效，转换企业经营机制深入推进。本市在对过去十多年企业工资工作进行总结和反思的基础上，达成了一个普遍的共识，即无论从加强政府宏观调控和推进企业经营机制转换的需求看，职工工资增长不能光有扩张机制，还要建立一种企业的自我约束机制。为此，迫切需要在工效挂钩之外，寻找一种体现激励与约束相结合的工资增长模式。经过试点探索，着手试点推广两种模式：
（1）“二纺机”模式。即在实现税利分流、税后还贷的基础上，试行“两个不超过”的办法，也就是工资总额增长不超过税利增长，职工平均工资增长不超过劳动生产率增长。在此前提下，企业自主决定工资分配水平，并上缴工资调节税。
（2）“仿三资”模式。即在实行放开经营试点企业中工资水平决定比照外商投资企业办法。政府只在改革之初核定工资基数，以后工资增减完全由企业自主决定。
与此同时，本市根据实际改进和完善了面上企业的“工效挂钩”模式，使之进一步趋向统一、简便、规范。由于当时为了使职工实际收入不致下降，职工工资增长较多地顾及了弥补物价上涨因素，削弱了工资与企业经济效益按规范挂钩浮动的约束作用，在一定程度上助长了工资总额的扩张。在此情况下，本市经过悉心研究测算，提出了企业工资基金增长的资金来源分计划增长和随效益增长两个部分。即：计划增长部分由市统一确定人均增加数额，包含当年国家和市政府规定新增加的物价补贴。在此前提下，随效益增长部分工资原则上统一按人均工资总额基数同人均实现税利基数实行规范的挂钩浮动。这一模式在1993年实行后，对于缓解当时职工对实际工资增长的需求和政府对货币工资增长调控之间的矛盾起到了积极作用，同时也增强了工效挂钩对职工工资总额增长的约束功能。
在国家与企业分配关系的改革不断深化的同时，企业内部分配自主权也逐步扩大，至1992年，已全部还权于企业。在按规定提取的工资基金范围内，留足必要的储备后，企业可以自主决定工资发放水平，自主确定适合本企业生产经营特点的工资制度、工资标准和分配形式，以及晋级增薪或降级减薪的时间、条件、水平和办法。结合用工制度改革，企业改革内部分配制度，在收入普遍增加的基础上，上下岗之间、岗位之间、干多干少之间，分配差距明显拉大，强化了工资的激励职能。
3.着力形成开源与节流并举的就业安置机制
在治理整顿过程中，由于经济调整和基建规模压缩，企业从社会上招工的人数相对减少，同时就业转待业的人员日益增多，本市待业人数大幅度增加。城镇待业率从1988年的0.9%增加到1989年的13%，《上海劳动》杂志1990年第7期，第7页。形成了自七十年代末、八十年代初以来又一次待业高峰。为此，市政府在1990年3月批转了市劳动局《关于做好本市劳动就业工作的意见》，要求各级政府和各有关部门把解决就业问题作为自己的一个重要职责和工作目标，从节制社会劳动力来源和广开就业门路这两个方面进行规划，统筹安排，落实措施，并且明确要通过努力，把待业率和待业周期控制在社会可以承受的水平上，以维护社会安定，保证治理整顿的顺利进行。
在控制社会劳动力机械增长方面，要求按照市政府已经发布的有关文件，继续加强城、乡和外来劳动力的统筹管理，从紧控制农民和外来劳动力进城务工；综合运用行政、经济和教育的手段，妥善安置富余人员，不要推向社会；对经营不善而濒临破产的企业，要尽量采取兼并转产的办法，力求避免关停，减少失业；对在职职工要加强思想教育，宣传就业形势，防止盲目流动，以减少就业转待业的人员；从关心退休职工、少年儿童的身心健康和安置待业人员出发，适当限制聘用退休职工的对象、范围和工作岗位，并严禁招用童工。
在广开就业门路方面，鉴于国营企业招工相对减少，必须从集体经济、个体经济和组织临时劳动等方面，开拓多层次、多形式的就业渠道。主要措施包括：调整街道、镇、乡集体企业的人员结构，扩大安置待业人员；开拓新的生产服务领域，增加新的就业岗位；加强临时用工管理，增加临时劳动的机会；支持待业人员从事社会需要的个体劳动；调整劳动政策，鼓励待业人员到街道、镇、乡集体企业就业。
经过各级党委、政府的重视、支持和努力，城镇待业人数和待业率较快上升的势头得到了一定程度的遏止，稳住了就业局势。同时，以就业转待业人员为重点采取的相关政策措施，也为以后再就业工程的逐步开展作了必要的准备和铺垫。
4.开始建立“先培训后就业，先培训后上岗”的职业培训新机制
职业培训是提高劳动者素质，增强其市场竞争能力的有效手段，也是促进劳动力市场健康发展的重要途径。这一阶段，由于社会待业人员增加、企业富余人员增多，加上企业内部强化考核上岗机制，职业培训的外部条件和内部动力机制基本具备。为此，市政府办公厅于1990年1月批转了市劳动局《关于培训就业和培训上岗的实施意见》，并从当年7月1日开始实施。
这个《实施意见》明确：凡本市全民和集体企、事业单位招收的新工人，必须是经过培训的人员。适用范围既包括从社会上招收的新工人，也包括从技工学校、职业学校毕业学生中招收的新工人，还包括按政策吸收和其他特殊照顾安排的人员。确因企业生产需要吸收部分普通工转为技术工岗位的，需在普通工岗位工作满三年以上的人员中吸收，并经转岗培训合格方可上岗。不允许违反招工录用原则，擅自招收未经职业培训的人员，或以普通工名义招收，实际未经培训即用于专业技术岗位。
在此基础上，1992年4月，市委组织部等五部门《关于深化企业劳动人事制度综合配套改革的试行意见》中进一步明确了改革培训制度、转换企业培训机制的政策措施，要求企业根据生产实际和发展需要，合理确定人员的技术结构，自行确定培训种类、方法和考核标准，自主培训、考核发证，在企业内部有效；实施专业技术人员继续教育，开展管理人员岗位培训，使各类人员的培训、考核、使用、待遇有机地结合起来；在岗位测评、定岗定编的基础上，制定岗位规范或上岗标准，作为考核依据，逐步形成公开考核、竞争上岗的机制。
为了将这项工作落到实处，市劳动局将原由劳动服务公司承担的就业前训练和局内的在职培训职能结合起来，建立了新的就业训练中心，统一谋划和指导全市的培训就业、培训上岗工作。
5.不断完善企业消化为主、社会调节为辅的解决企业富余职工问题的机制
80年代初期，整顿企业劳动组织就开始出现富余人员。搞活固定工制度、优化劳动组合乃至试行全员劳动合同制，富余人员人数逐步增多，治理整顿期间又出现了大量的生产性待工。由于富余人员数量较多，当时的思想理念和社会条件尚不具备，不可能推向社会。因此，本市提出了企业内部消化为主、社会调节为辅的原则，制定了相关规定，不少政策比以往有了明显突破。
（1）鼓励企业内部消化富余人员
主要做法是：
——鼓励工厂企业兴办第三产业安排富余人员。这些企业安置富余人员占职工50%以上的，经主管税务机关同意，可免征所得税2年，减半征收所得税3年，并可适当降低所得税税率；工商部门在审批手续、经营范围、开业条件等方面给予一定的简化与放宽。财政、银行、劳动等部门也给以一定的贷款和贴息。
——加强企业劳动力内部调剂。主要是充实一线。对技术达不到一线岗位要求的人员开展培训，培训结束实行竞争上岗，1年后达不到上岗要求的，企业可以解除劳动合同。清退农村和外来劳动力，劝退普通岗位回聘的退休工人，组织本厂富余人员上岗替代。对于不服从内部调动的职工，可实行工资逐月递减。1年后，可予以辞退。
——允许职工在跨所有制企业间合理流动。本市市区范围内的全民企业、股份制企业以及市、区属集体企业，在劳动计划范围内，只要生产、工作需要，由双方企业自行协商一致后，即可直接办理商调职工手续。职工调入后，即为调入企业正式职工，执行调入企业的劳动用工制度，不再办理职工所有制变更手续。
——实行职工“企业内提前退休”。距法定退休年龄5年以内，连续工作满10年，年老体弱难以坚持正常工作，由本人申请，领导批准，可实行企业内提前退休。职工在提前退休期间仍计算连续工龄，到达法定退休年龄，再办理正式退休手续。其间职工的待遇按照退休待遇发给，在企业工资总额中开支。
——允许怀孕期、哺乳期女职工请长假。女职工怀孕6个月以上或生育后因哺乳婴儿要求请长假，企业可以准假。第一次可以请假1—2年。假期届满要求续假，生产工作上又离得开的，可酌情延长假期，最长至幼儿4周岁为止。请长假期间的工资，第一年按女职工请产假前本人正常出勤月份工资收入（不包括奖金、津贴）的80%发给，第二年按70%发给，其中产假期间工资照发。续假期间的工资待遇由企业自定，但不得低于职工生活困难补助标准。女职工请长假期间计算连续工龄。
——允许企业富余人员停薪留职。由本人提出书面申请，经企业批准，签订停薪留职协议书。停薪留职期限，由企业根据生产工作需要决定。停薪留职期间，职工应按月向原单位缴纳养老保险基金、待业保险基金和其他费用，具体数额和缴纳方法由企业和职工本人商定。职工如按期缴纳上述基金和费用，停薪留职期间可计算为连续工龄。
——实行企业职工年休假。前提是，确保完成生产和工作任务，不增加人员编制。企业职工连续工龄满5年者，从第6年起可以享受年休假。
——缩短工作时间。即企业在保证完成生产工作任务，不增加人员编制，不增加设备的前提下，可将工作时间由原来的1周48小时或6天缩短为1周44小时或5天半（当时的工作时间还是每周48小时和做六休一）。
除了上述政策外，本市还制定了对企业非自愿待工人员的保障性政策，包括：对待工人员发放生活补贴，补贴标准由企业自定，但最低生活补贴（含国家和地方各类物价补贴）不得低于规定的待业救济标准，所需资金由企业自行解决；允许合理流动或自谋出路的待工人员与原企业保留劳动关系，包括从事劳务活动、从事个体经营、流动到其他单位等情形；为待工人员转岗培训减免费用。这些政策对企业富余人员的内部消化并逐步转向社会调节起到了积极的作用。
（2）创造社会调节企业富余人员的条件
其中最重要的是1992年制定并出台了《上海市待业保险暂行规定》。这个规定与1986年的《上海市企业职工待业保险实施办法》比较，在适用范围和使用方向上都有了重大突破：
——扩大了待业保险的适用范围
从参保的对象看，从原先规定的全民所有制企业职工和机关、事业单位、社会团体中的合同制工人，中外合资经营企业中方职工，区县局以上集体所有制企业职工等，扩大到了所有城镇集体所有制企业职工，股份制企业和联营企业职工，城镇私营企业职工等。
从享受待遇的对象看，从原先规定的宣告破产企业职工，企业濒临破产法定整顿期间被精减的职工，企业终止、解除劳动合同的职工，被企业辞退的职工等，扩大到了实行全员劳动合同制企业终止、解除劳动合同的原固定职工，关闭或停产企业被精减的职工，被企业除名、开除的职工，以及在职期间被劳动教养、判刑期满后回归社会的原企业职工等。对于企业的临时工、农民合同制工人、辞职职工等，虽不属于享受待遇的对象，但对其中生活确有困难的，也规定可从待业保险基金中采取部分临时补助措施。
——调整了待业保险基金的使用方向
从过去以保障救济为主转变为把着力点放到预防失业、促进就业上来。
在预防失业方面，突破了原先待业保险基金只能用于离开企业的待业职工的限制，设立了关闭企业待安置职工资助金的项目。明确规定，这些企业的职工在待安置期间，可由企业主管部门将名单专项报企业所在地的区县劳动服务公司审核，并报市劳动服务公司批准后，从待业保险基金中按待业救济金最低保障数的120%，按月给付待安置救济资助金。资助期间按职工工作年限每满1年按上述标准资助1个月，最多不超过24个月。其间职工已得到安置或已有劳动收入，应对企业及时核减资助金。
在促进就业方面，在原先转业训练费、生产自救费的基础上，增加了职业介绍费用的开支项目。这为促进就业机制市场化打下了坚实的基础。
至1992年底，本市在用工制度、工资分配制度、培训制度等方面的改革都取得了重要突破，在经济形势向好、就业局势趋稳的背景下，企业和职工作为劳动力市场主体的地位逐步形成，企业工资分配自主权在规范中进一步落实，劳动力市场化流动的外部环境进一步改善，全面建设劳动力市场体制的基础性条件已初步具备。
（作者单位：上海市水务局上海市交通运输和港口管理局 上海市建设交通委设施运行处）