上海工业管理体制改革，经历了一个从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的艰苦探索过程。一方面，上海工业企业作为我国先进生产力的区域代表，是国有大中型企业、技术密集、资本密集、老字号企业相对集中的地方；另一方面，它又是受计划经济束缚影响深、积累问题多的地方。因此，在观念守旧、阻力多重、利益多元的条件下，上海工业管理体制改革任务是十分艰巨和繁重的。
上海工业管理体制形成于新中国成立初期。1951年9月24日，中共上海市委批准建立市工业生产委员会，将国营大厂从华东军政委员会工业部中分批划归该委领导。1953年3月，撤销了华东军政委员会工业部，成立市委工业工作部。同年7月，撤销市委工业工作部，建立市委工业生产委员会，统一领导全市工业企业，同时组建了重工、轻工、纺织、电力工业局，主管各生产门类的企业。1954年3月，市政府建立工业生产委员会，该委员会与市委工业生产委员会是两块牌子、一套领导班子，实施国家高度集权的计划经济管理体制。
“一五”计划完成后，上海与全国一样，开始了工业管理体制改革的探索之路。1956年—1978年，上海工业根据国民经济发展和工业发展不同历史阶段的要求，按照专业化协作和经济合理原则，先后经历了多次规模较大的工业管理体制调整，并为后续社会发展需要以及深化工业体制改革奠定了良好的基础和相应的条件。
一、上海工业管理体制改革的背景
党的十一届三中全会之后，我国进入全面经济体制改革的新阶段。根据国家“搞好搞活国有大中型企业”为重点的总体部署，上海工业管理体制改革从“调整企业利润留成，放权让利”为切入口，逐步提出和形成了“四个途径、十个方案”，结合不同层次、不同类型的企业特点，以充分利用“洋”（引进三资企业机制）、“股”（股份制）、“包”（利税分流、完善承包责任制）来逐步推进改革。10个改革方案：一是进行“转换机制，放开经营”的试点；二是鼓励企业积极吸收外资，走全厂合资或“一厂两制”的道路；三是积极发展以公有制为主体的股份制试点；四是继续完善承包经营责任制并与劳动制度改革配套的试点；五是进行税利分流，税后还贷，全员劳动合同制配套改革的试点；六是继续对一批产品没有销路、缺乏发展后劲，以及形成不了规模经济的企业实行关、停、并、转；七是巩固和发展企业集团；八是重点扶植高新科技产业的发展；九是支持中小企业进行多种所有制形式改革和集体企业开展股份合作制为主体的改革；十是充分利用开发开放浦东的政策，加快上海工业结构调整。但国家“放权让利”式的改革，仅是计划经济体制框架内的政策性调整，传统企业制度的弊病未获得根本性解决；加之改革开放后，多种经济成分并存，市场竞争日趋激烈，使得新旧工业管理体制的矛盾更加显现。上海工业管理体制改革，遵循“三个层次的管理模式”，即：政府对工业的宏观管理、行业组织的自律性管理、企业的自主管理的思路和框架，进行组织实施的。
二、市政府着手调整工业管理体制
“文革”之后，上海工业又重新出现轻、重工业比例失调，工业技术水平同国际先进水平的差距拉大，且上海工业发展和城市建设积累的矛盾越来越多。根据中央制定的“调整、改革、整顿、提高”方针，在上海市委和市政府领导下，上海工业管理体制开始了新一轮的调整。
1977年12月，上海市委决定将上海市革命委员会工业交通组改名为上海市革命委员会工业交通办公室，同时恢复工业交通政治部；1978年7月，成立中共上海市工业交通办公室党组；与此同时，成立中共上海市国防工业办公室党组及国防工业办公室政治部，并决定上海市革命委员会工业交通办公室机关党组织与国防工业办公室机关党组织合建机关党总支，名称为工业交通办公室机关党总支。
1978年12月，经上海市委批准，将原属机电一局的708工程办公室改为上海市航空工业办公室，并设立党组，由上海市国防工业办公室归口管理。
1979年12月30日，上海市革命委员会终止，恢复上海市人民政府。上海市革命委员会工业交通办公室也即改名为上海市人民政府工业交通办公室。
1980年1月，上海市委决定撤销上海市国防工业办公室政治部。同年1月8日，上海市委决定撤销上海市人民政府工业交通办公室党组及工业交通政治部，成立上海市经济委员会（简称市经委），同时成立党组，代行党委职权。同年3月20日，成立市经委党组纪律检查组。工作机构党政设一个办公室(属行政工作机构系列)。
1981年10月16日，上海市委决定在市经委下设交通组的基础上建立上海市人民政府交通办公室。原市交通战备领导小组办公室、口岸工作领导小组、疏港工作领导小组、特运领导小组的日常工作并入交通办公室。
1981年11月26日，为加强企业技术改造工作，促进新技术的发展，提高生产技术水平，市政府决定以市经委和市计委下设的两个科技处为基础，恢复建立上海市生产技术局。1982年1月，建立生产技术局党组。1984年3月，将原上海市生产技术局使用的经费及编制并入市经委。
1983年5月25日，为适应经济建设的发展，加强党的建设和政治思想工作，上海市委决定撤销市经委党组与国防工业办公室党组，建立中共上海市工业工作委员会(简称市工业党委)，作为市委派出机构，行使一级党委的职权;同时建立中共上海市工业系统纪律检查委员会。
1984年4月2日，上海市委决定撤销上海市生产技术局并入市经委;党的工作并入市工业党委，并将上海市生产技术局机关党总支与市工业党委、市经委机关党总支合并建立中共上海市工业直属机关委员会。
1984年4月30日，上海市人民政府国防工业办公室改名为上海市人民政府国防科技工业办公室，所属单位的党组织划归市工业党委领导。同年6月，撤销上海市航空工业办公室党组，成立党委，划归市工业党委领导。同年12月，成立上海市航空工业公司。国防科技工业办公室机关党的工作也划归中共上海市工业直属机关委员会领导。
1986年2月20日，上海市人民政府作出关于调整本市国防工业管理机构的决定，撤销上海市人民政府国防科技工业办公室所属各处室，与市经委合并，在市经委设立军工处，对外仍保留上海市人民政府国防科技工业办公室名称。（小三线协调办公室是小三线调整联席会议领导下的临时性办事机构，上海市人民政府国防科技工业办公室体制改变后，小三线协调办设在市经委）。
从1986年4月起，上海市航空工业办公室所属企事业单位划归上海航空工业公司领导。1987年4月，上海市人民政府研究商定，上海市航空工业办公室缩编为航空处，为市经委一个办事机构，对外保留上海市航空工业办公室名称。1988年12月，撤销市经委航空处。
1987年6月，按中央指示精神及经济体制改革的需要，各工业局所属68个行政性公司的体制改革工作基本结束，其中撤销53个（之前，已有15个改制为企业公司）。公司撤销后，相应建立基层工作处和行业管理处。
1988年2月，为适应政治体制改革需要，做好党政分开，市经委设立人事处，与市工业党委干部处，两块牌子、一套班子；之后，劳动人事处改名为劳动工资处。
1988年3月，上海市工业信息交流站更名为上海市工业信息中心。为加强科技与生产紧密结合，加快重点工业项目及高新技术产业化，形成新的支柱产业，同年5月，上海市人民政府决定建立上海市科技结合生产重点工业项目会战领导小组办公室(以下简称市重点办)、上海市新兴产业办公室、上海市重大技术装备办公室，实行三块牌子、一套班子，办公室挂靠市经委。
1988年12月，根据上海市委关于组建上海市人民政府委、办、局监察机构的精神，以委办局原纪检机构为基础，纪检、监察机构合署办公，实行两块牌子、一套班子。市经委建立监察室。
1990年8月9日，上海市人民政府决定撤销上海市集体事业办公室，工作划归市经委;同时在市经委内建立区属工业管理处和集体工业研究室。
1992年8月，市经委生产计划处与区属工业管理处实行合署办公；同年10月，市经委工业经济研究室与集体工业研究室实行合署办公。
三、撤销行政性工业公司
长期以来，行政性工业公司是主管工业局的派出机构，是一级行政管理部门。上海大多数工业公司属于政企不分的行政性公司，兼具政府行政执行机构和企业经营管理机构双重职能。这种公司在加强行业规划，组织领导生产，促进技术改造，改善经营管理等方面曾做过很多工作，为上海工业发展起过积极的作用。但随着经济体制管理模式的转换，过去工业公司的管理体制已不能适应经济体制改革形势的需要。为此，撤销行政性工业公司成为城市经济体制改革的组成部分，及其实现政企职责分开的突破口。
从1979年开始，上海陆续着手将行政性工业公司改变为企业性公司的试点，推进从行政型管理向生产经营型管理转变，逐步增强公司为基层企业服务的职能，建立起各种经济联合体。如建立“工商合一”的上海线带公司，“工贸合一”的上海玩具公司，生产、科技和推广应用相结合的上海计算机公司等。进入20世纪80年代，为了搞活大中型企业，扩大企业经营自主权，提高工业公司管理水平，各行政性工业公司逐步增强为企业服务的职能，开展了信息交流、技术咨询、新产品开发、人才培训，以及为企业解决紧缺材料、推销产品或配套销售服务。有些公司本着服务为主的方针，结合兴办第三产业，把设计科、技术科、销售科等职能科室改为经营服务型的经济实体。如新组建咨询公司、工程设计服务公司、成套设备公司等。
1978年之前的经济体制改革处于初探阶段。当时针对企业被束缚得太紧的弊病，在国家政策“松绑”的前提下，市政府适当下放一些权力给企业。但这一时期的改革，由于受“左”的指导思想干扰，表现为不自觉地、局部地、反复地改革，改革的全过程就是围绕“放权与收权”，做“放与收”的尝试。其结果，行政性工业公司基本上保留了建国以来的管理特征，没有什么大的变化。
20世纪80年代初，根据国务院提出的“巩固、消化、补充、完善”的方针，上海一方面对前几年的改革措施进行补充完善，以解决遗留的突出问题，另一方面按照上海市委、市政府的统一部署，在公司管理体制方面迈出了新的改革步子，发展势头良好，加快了新旧两种经济体制的转换，促进了国民经济的稳步健康发展。1985年2月，国务院批准的上海经济发展战略的汇报提纲中明确指出：必须抓紧改革行政性公司，把属于政府管理的职能上交，属于工厂生产与经营上必需的权力下放，使企业从行政性公司的束缚下解放出来。到1985年底止，上海市经济委员会系统有工业公司85个，其中自行车、缝纫机、标准件、拖汽（拖拉机汽车）、线带、玩具、轻工机械、轴承、光学仪器等18家公司已进行企业性公司试点。
（一）先行调研试点，摸索前行路径
经过新一轮调整、改组之后，上海市仍有77个市级行政性公司，其中市经委系统68个（局级公司5个，局属公司63个），以及市建委、市财贸办等系统9个。到1986年底，市经委系统已经批准61个公司的改革方案，其中撤销53个，转为企业性公司5个，批准完善企业性公司3个；尚有7个公司的改革方案放在1987年第一季度完成。到1987年第二季度为止，全市共撤销或解体的行政性公司60个，占77.9%；改建为企业性公司的8个，占10.4%；之前经过批准试办的企业性公司9个，占11.7%。
行政性公司的改革是一项复杂的社会系统工程，涉及有关各方面经济权益的转移，企业组织形式的调整，经济管理方式的变革和1.6万余名公司干部的重新安排，还涉及到传统观念和习惯势力的转变。特别是在行政性公司改革过程中，正遇上1986年上半年全市工业增长速度放慢，下半年生产任务很重，撤销或解体公司存在着很大风险。为此，上海市委和市政府把行政性公司改革列为1986年下半年全市的一项重要工作任务，提出既要坚定不移地推进行政性公司改革，又要做到改革与生产相互促进，步骤要稳妥，方法要周密。要求各级工业部门做好思想政治工作，妥善安排好公司人员；切实搞好产供销的衔接配套，做到不断、不乱；综合部门要主动配合改革，防止出现混乱和脱节。并指定市经委和有关委办以及各工业局分别设立负责进行公司改革的工作机构，明确规定局长以抓生产为主，党委书记以抓改革为主，要相互配合，协同工作。
为了加强组织领导，上海市委和市政府有一位主要负责同志，定期主持工业局局长和党委书记联席会议，交流情况，分析动向，研究问题，组织协调，总结经验，为改革排除各种障碍，以保证行政性公司改革的顺利进行。
上海市行政性公司改革方案，是在经过一段较长时期的调查研究和充分酝酿后，于1986年年初正式出台实施的。市里先在市机电工业管理局、医药工业局所属公司进行试点，同年8月全面铺开，前后经过一年多的时间，到1987年6月此项改革任务基本完成。
从机电、医药两个早走一步的试点局摸索到，在当年针对公司体制改革中已经出现的新情况，着重抓了两个问题的研究和解决。一是公司撤销后，主管局机关开始“膨胀”，原因是新设了行业管理处和基层工作处，增加了一部分人员，还因为主管局利用公司体制改革之机另外增设了一些处室。比如，医药局下属的2个公司撤销后，主管局新设了设备处、行政处、技术处、商业处，处室从原来的20个增加到28个。当然，虽然局增设了处室，增加了人员，但比起公司原来的人员仍要少得多，而且在当前过渡时期也是必要的，但必须引起注意，进行研究，提出对策和解决的办法。二是在公司撤销后，横向综合部门对主管局提出过多的要求，从机电管理局的情况来看，市公安局、卫生局、集体办、审计局、纪委、档案局、“经打办”等都对人员配备分别提出了要求，而且人员配置比例都高于主管局原来的设想。比如，保卫部门原考虑撤销一个公司，留一人充实到局保卫处，但市公安局提出要留2人，结果保卫处就要新增14人。原因是当时横向综合部门的配套改革没跟上，主管局的“漏斗”作用也难以解除，这样，不仅不能方便企业，而且主管局对企业从直接管理向间接管理转变也难以运作。
所以，尽管行政性公司体制改革的有利条件很多，但需要加强领导，精心指导，清醒沉着地做好内部与外部的配套工作，公司体制改革才能积极稳妥地推进，从而走出一条上海工业管理体制改革的新路来。
（二）转变传统观念，统一思想认识
行政性工业公司的改革，经过一年多的调查研究和进行试点证实，涉及面广，情况复杂，难度大，是一项社会系统工程。改革一开始，就涉及到传统观念、习惯势力的阻力。特别是在新旧两种体制交替并存、摩擦较多的情况下进行改革，难免会遇到一些困难，甚至有一定的风险，具体表现为：第一，上海市行政性工业公司存在的历史较长，它对上海工业的发展有过较大的贡献，发展至今已经形成了各自的行业优势，现在一旦撤销，搞得不好，丧失这种优势的可能性是存在的。第二，在行政性公司撤销后，可能会造成有些小型企业出现非正常性的破产倒闭。上海有一大批小型企业，生产条件差，产品利润低，特别是那些为大企业配套协作的零配件厂，公司未撤销前，它们的经济利益往往由公司用行政手段在行业内部进行调节的。这些小企业在诸如原材料供应、产品销售等在很大程度上也是依赖公司的，现在公司不存在了，局行业管理处又难以兼顾，这样，就会给这些小企业在一段时期内的生存带来困难。有些会渡过困难，也担心有些在竞争中失败，而不得不破产倒闭，职工面临失业的危机。第三，完成生产任务会有一定的风险。如前所述，上海行政性公司在很长时期是解放和发展生产力的组织者，行政性公司撤销后由主管局直接管理，如果组织、衔接得不好易造成生产波动下降。还有人担忧公司改革若达不到预期效果，基层企业依然活不起来怎么办等。
对此，首先需要转变传统观念，统一思想认识。各主管局都分层次举办学习班。通过宣讲引导、个案解剖、对公司职能进行分析排队，提高了大家对公司改革必要性和重要性的认识，增强了对公司改革的自觉性。大家认识到，改革行政性公司的基本出发点，主要是扩大企业经营自主权，增强企业活力，特别是全民所有制大中型企业的活力；发展横向经济联系，发挥上海优势，形成以出口产品、优质名牌产品、新兴工业产品和成套设备为中心的企业群体和企业集团；减少行政管理层次，提高工作效率和提高经济效益；实现政企职责分开，政府经济管理部门简政放权，对企业逐步由直接管理为主转向间接管理为主。改革的基本要求是，增强企业活力，形成产品集团，政企职责分开，提高经济效益。行政性公司的改革，强调尊重企业意愿，在充分民主协商的基础上进行。新组建企业性公司或各种类型的企业集团，都是以企业互有需要为条件，不是强行组合，行政主管部门也不予干预，从而减少了思想阻力。
（三）精心设计方案，做到有序推进
20世纪80年代初，上海工业公司根据生产发展的需要，按专业化协作和经济合理原则，已对部分产品和行业归口管理进行调整、改组，从原有工业公司中，划出些行业，新建和调整了一批公司。如1983年将生产轴承的几家厂，从液压气动元件公司划出，单独组建轴承公司；1984年将原有拖汽公司改建成拖拉机汽车联营公司。到1985年底归市经委系统领导的工业公司达到85家，拥有职工240万人。
同时，在原来街道工业基础上发展起来的地区工业中，为了适应经济发展需要，也进行了管理体制改革。1984年各区集体企业全部同街道脱钩，改组为行业性与地区性相结合的专业公司，先后组建成64个工业公司（管辖1154家工厂），17个区属厂，拥有职工22万余人。这些公司归上海市地区工业经营管理部领导，对地区集体工业的生产计划、劳动工资、财务等工作，实行统一管理。
根据上海以往多年的具体做法，结合当时实际情况，以及整个经济体制改革进展的要求，上海工业公司组织形式的改革，按照政企职责分开的要求，区别不同情况，分别采取改成、组建、分设、转制、撤销、保留等多种方式进行改革。
1.改成
公司所属工厂在生产经营活动中有较多的内在联系，相互都有联合需要，适宜组成一个生产经营整体的单位，可以整个公司为单位改成企业性公司。
2.组建
公司所属工厂的生产经营活动有较大的独立性，只是在某一环节或若干环节上有较多联系，则可以现有的部分职能机构为基础，组建成单一经营职能或多元经营职能的实体性公司。
3.分设
对那些不同行业生产不同类型产品的工厂组成的综合性公司或同时有几家生产名牌产品工厂组成的公司，可以采取分解的方式，按行业组成若干个小而精的专业公司，或把若干工厂分离出来，组成新的公司（或总厂）。
4.转制
有些公司内部无联合经营的工厂，主要是对工厂开展生产服务，这类公司可以转为各种类型的服务性经济实体。这类经济实体与工厂是经济合作伙伴关系。
5.撤销
有些公司所属工厂较少，相互之间虽有联系，但并不十分紧密，要求独立经营。为减少中间层次，这类公司可以撤销。
6.保留
还有一些公司所属工厂规模较小，行业杂，原材料供应渠道不稳定，各工厂短期内还不能独立开展经营活动的，可暂时保留，继续研究探索改革的路子。
从已经撤销的医药、医疗器械等十余个公司的情况来看，企业希望在原材料供应、产品销售、工程设计、技术开发等方面继续提供服务。为此，原行政性公司兴办的为企业服务的经营单位予以保留或者改建成各种经营服务性公司，但这类公司与企业的关系不再是上下级关系，而是经济合作伙伴关系，也受到企业的欢迎和赞同。
（四）妥善安置人员，稳定基本队伍
妥善安置人员，稳定基本队伍，这是工业公司体制改革中一个非常重要的问题，关系到改革成败的关键。据不完全统计，上述77个公司现有工作人员1.6万多人，其中有相当一部分人员工作经验丰富，有真才实学，多年来努力工作，为社会主义建设作出了贡献。对他们的安排必须持非常慎重的态度，除做好思想政治工作，教育引导干部站在改革的前列、正确对待去留外，在具体安排中，适当考虑个人的意愿，做到原公司、本人、接受单位“三满意”。医药、机电局的具体做法是听取三方意见（公司党委、个人、局处室），稳定四部分人员（公司领导、业务骨干、接近离退休年龄的老同志、高级知识分子），再后全面动员、宣布方案，逐个确定去向，对确有具体困难的职工，都通情达理予以安排。根据测算，对于撤销公司的人员安排，大体上是三个三分之一，即三分之一到局专业处、基层工作处以及充实局其他处室；三分之一到原公司兴办的企事业单位，如供销经理部等第三产业；三分之一到基层工厂去。特别需要注意的是，在妥善安排公司人员中，对一部分接近离退休人员、留机关或下基层帮助工作的，则采取了保留机关供给关系的做法，受到了大家的欢迎。实践证明，以上安排方式基本上做到使公司人员不是站在改革的对立面，而成为改革的动力。
根据当时对50个已解体公司的8271名在编人员安排情况分析，大体安排去向如下：留局机关（包括新组建的行业管理处、基层工作处以及充实其他处室）为3857人，占46.6%；到各类第三产业去工作的为1526人，占18.5%；到基层工厂829人，占10%；交流到外系统254人，占3.1%；借调到上级单位81人，占1%；接近离退休人员527人，占6.4%；离退休人员284人，占34%；安排到企业集团的522人，占6.3%；其他人员391人，占4.7%。开始留在局机关工作的人员多了些，之后随着综合改革的深化，局机关人员将逐步减缩到编制之内。
（五）各主管局暂设行业管理处和基层工作处
行政性工业公司撤销后，原公司承担的行政管理、党的建设等职能，在上交政府行政主管局和下放企业经营管理权限之后，各主管局直接面向企业。为了保证生产和整党不断不乱，各主管局都采取了过渡措施，即在局内暂设行业管理处和基层工作处（行业管理处在40人以下，基层工作处在30人以下）。前者负责当前生产经营，后者抓整党和思想政治工作，其余工作都“通”到局的相关处室。这两个处属于过渡性机构，它不是一级组织，而是一个职能部门，过渡时间的长短将视何时能实行间接管理而定。这种形式是一种新的尝试，在许多方面均有待探索，例如它的职能，与主管局其他处室的关系等。由于各主管局的情况不同，因此，各主管局在设计其职能时，也有差异，归纳起来大体上有三种形式：主要负责抓当前生产（如医药局）；除抓生产外，还承担相当一部分其他业务，包括财务、劳动工资等工作（如轻工、二轻局）；主要抓规划、行业管理、横向经济联合以及公司撤销后未了事项（如仪表局）。
从改革实践看，这两个处对保证公司改革的顺利进行起了很大的保障作用。在实践中针对行业管理处、基层工作处与局相关处室的关系不易理顺，人员思想也不够稳定等问题，经过市政府有关领导和各工业局一起研究制定了三条措施。一是将主管局的一部分权限继续下放给企业，逐步实现主管局对企业的间接控制。二是将爱国卫生、绿化、计划生育等一些社会事业从工业局的职能中划给工作处，实现减少管理中间层次，达到提高工作效率。该由地区管理的职能转移到地区去管理，为理顺经济管理体制创造必要的外部条件。三是将行业管理处的工作逐步分解到局有关处室，减少管理机构的重叠。通过以上三条措施，为逐步压缩和撤销行业管理处和基层工作处做准备。
四、组建工业行业协会
据统计，上海解放时，在工业、商业下属的同业公会（行业协会）就有300多个。解放初期的同业公会（行业协会）在恢复生产、建设新中国、抗美援朝以及促进公私合营中都发挥了很好的作用。
随着我国工商业社会主义改造的完成和全面进入计划经济时代，企业仅仅作为生产经营单位直接听从于上级主管单位的指令，行业接受行业部门系统的直接管理，行业管理被包容在行政性的部门管理之中。行业内只有同行，没有真正分化的利益主体。因此，行业协会（同业公会）既无立足空间，也无发展的必要，暂时完成了它的历史使命。
上海工业行业协会是随着市场经济的发展而成长起来的社会经济团体组织。它的建立和发展有一个历史发展过程，对于促进政府管理经济职能的转变，实现政企分开，发挥了其独特的作用。上海工业行业协会是在原国家经贸委和历届上海市委、市政府领导的重视、关心下，通过试点和总结，逐步建立、培育与发展壮大起来的。
（一）把组建工业行业协会纳入经济体制改革的总体框架
随着改革的深入和社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，上海市委、市府领导对组建行业协会工作十分重视，把行业协会建设纳入了经济体制改革的总体框架，行业协会适应时代的需要而日益成长发展壮大起来。
从1978年12月开始，全国相继建立了一批全国性和地方性的行业协会，行业协会进入初创成长时期。1979年，针对我国长期以来对行业管理处于条块分割、缺乏有效整合的情况，国务院提出了“按行业组织、按行业管理、按行业规划”的改革要求。为此，原国家经委组团对国外行业协会进行了考察。随后，经国务院批准，1980年成立了中国包装技术协会，1981年成立了中国食品工业协会，1985年成立了中国饲料工业协会，1990年成立了中国汽车工业协会等行业组织。在这期间，为了探索中国工业管理之路，时任国家经委主任吕东于1988年创办了中国工业经济协会（后更名为中国工业经济联合会，简称工经联）。吕东担任了两届工经联会长。
根据中央、国务院和上海市委、市政府领导关于要“发挥行业协会、商会等中介组织的作用”的指示精神，1978年10月，上海成立了第一家行业协会——上海包装技术协会；1982年又组建了上海食品工业行业协会。这些由同行业企业自发组建并得到政府部门支持的工业类行业协会，到1985年底，全市工业系统共组建了16个。
1986年—1988年，上海市经委系统有53个行政性工业公司陆续被撤销。使长期处在计划经济体制下的工业企业，脱离了政府的直接管理，企业面对“不找市长找市场”的环境，感到不适应；而政府管理部门，要从直接管理转变为间接管理，缺少了行政性公司这个“漏斗”，同样也不适应。正是在这种情况下，介于政府和企业之间的、社会团体性质的行业协会就应运而生。市经委在先行试点、取得经验的基础上逐步推开。尤其在行政性工业公司解体后，各工业局都加快了行业协会发展的步伐。至1988年底，工业系统先后成立了机械工艺、橡胶、服装、医药、中药、化肥、染料、农药、医疗器械、轻工机械、电机、电线电缆、缝纫机、钟表、针织、电器、工具、棉纺、印染、室内装饰等23个工业行业协会。之后，上海工业系统工业行业协会发展到33家。这时候成立的行业协会，尽管其职能还不够完善，但为行业、企业服务的功能已日益显现。20世纪80年代末，全市行业协会达到52个，共拥有团体会员10700余个。
跨入90年代，上海工业行业协会得到了新的发展。当年，在我国工业界老前辈吕东的倡导下，以及上海市委、市政府领导朱镕基、黄菊的支持下，1991年3月，经市政府批准成立了上海市工业经济协会，并以社团法人在市民政局登记注册。朱镕基、黄菊、顾传训为首任名誉会长；时任市工业党委书记兼市经委主任郁品方为首任会长。从此，市工业经济经协会作为工业行业协会的联合组织，成为政府部门的参谋和助手，它挂靠上海市经济委员会，接受中国工业经济协会的指导。
1992年1月21日，时任市长黄菊在听取市经委“关于工业工作汇报”后，明确提出行业协会是“政府和企业间的桥梁纽带”，并要求行业协会“宏观上当好参谋，微观上多办实事”。从此，上海工业系统各行业协会积极行动起来，认真制订本行业“八五”计划，开展行业管理，成为政府管理部门与企业之间的桥梁和纽带，并做好统计及价格协调工作，积极发挥着中介组织作用。在当年2月7日召开的上海市行业协会工作会议上，时任副市长蒋以任强调，在政府机构改革、国有资产管理体制改革和社会配套改革中，必须把发挥行业协会作用提到改革的重要议事日程上来。市工业经济协会和各行业协会作为连接工业企业与市场、与政府的社会中介组织，承担着自律性管理职能，要以其独特的组织和活动方式，发挥政府和工业企业所不能替代的作用。同年10月4日，按照时任常务副市长徐匡迪在上海工业企业转换经济机制工作会上讲话中明确提出，行业协会的主要任务是为企业提供咨询、技术指导、投资导向等。
（二）组建行业协会的必要性
上海工业行业协会是随着市场经济的发展而成长起来的社会经济团体。尤其在行政性工业公司解体后，客观上为行业协会的组建和发展，创造了一个适宜的时机和氛围。
首先，从经济体制改革的要求看。行政性工业公司撤销后，减少了中间管理层次，促进政府经济管理部门政企职责分开，从部门管理逐步转向行业管理，从以直接管理为主逐步转向间接管理为主，以达到发展经济的根本目的。从而，要求工业局再不能像过去依托行政性公司那样来管理企业，而要从转变政府职能，改变工作方法，扩大企业生产经营自主权等途径继续深化改革，建立和发挥行业协会的作用。行业协会不是行政机构，而是一个中介机构，它可以在政府与企业之间起桥梁和纽带作用，辅助政府部门实行行业管理。所以，行业协会应运而生引起了多方面的关注和重视。为此，上海工业经济协会于1991年3月宣告成立，以便进一步发挥工业经济联合会与各个工业行业协会之间指导、协调、服务、沟通关系，这是适应深化工业管理体制改革和加强行业管理的需要。
其次，从企业的需求看。行政性公司的解体，松动了企业横向经济联系，企业需要有一个代表行业说话的机构。企业这种自发的要求，当年集体企业比全民企业呼声高，原公司所属的局外企业比局内企业呼声高，中小型企业比大型企业呼声高。随着中小型企业放开搞活，不少大型企业的自发要求也日益增强。从而使不受部门、地区和所有制限制，也不改变行政隶属关系的行业协会有了广泛的社会基础。尽管当时我国商品经济还不够发达，企业之间的竞争还未灼热化，企业还没有非此不可的要求，但多数企业的领导已看到了这个发展趋势，行业协会在比较困惑的外部条件下得以有序健康发展。
（三）行业协会的组建原则
行业协会应根据它的性质和特点，按照自下而上、自主自愿、平等协商的原则进行组建。
1.协会的发起要坚持自下而上的原则
所谓自下而上，是指在行业协会发展的总体规划内，由企业按需要自己发起、自己筹备、经市政府有关委办审批。实践证明，行政主管部门一手操办的办法容易导致以政代会，以长官意志办事，弊端很多，不足以取。
2.企业入会要坚持自主自愿的原则
成立协会，需要有足够数量的企业参加，能在同行业中占有较大的比例，以保证协会具有广泛性和代表性。但会员的发展和扩充，需要有一个逐步增加和补充的过程，不能为了达到一定的规模而忽视了企业的自主自愿。
3.在确定协会《章程》、选举协会领导成员等问题上要坚持平等协商的原则
会员企业不论是全民还是集体，也不论企业规模大小，在确定协会的《章程》、干部、工作等问题上都一律平等，应采取民主协商的办法或表决的办法。当年，发起单位可聘请政府机关干部兼任协会领导职务，政府有关部门也可选派干部兼任协会名誉领导，但都要经过民主协商和选举产生。
坚持以上这些原则，并不排斥政府有关部门的指导和管理。组建协会及其管理，在宣传引导及部门之间疏通等方面都需要政府部门的相应支持和帮助，政府部门的工作在于帮而不包，参而不代，为组建和管理行业协会创造良好的条件。
（四）行业协会的性质和任务
行业协会的性质，就法律地位上来说，它是同行业企业为主的自愿组成的社会经济团体，具有社团法人资格。行业协会不是行政管理机构，而是在政府有关部门的指导下，通过民主协商和协调的方法开展工作，在政府与企业之间起桥梁和纽带作用。行业协会也不是经济实体，不以赢利为目的，而是以服务企业为宗旨，推动行业生产发展、技术进步和经济效益的不断提高。行业协会与会员企业之间不是行政隶属关系，不应干预企业的生产经营活动，不应向企业乱摊派和从事垄断性活动，而是在遵守共同商定的行规、行约的情况下，由企业独立自主地开展各项活动。
伴随着经济体制改革的深入，政府管理职能的转变，行业协会按照“宏观上当好参谋、微观上多办实事”的要求，为企业、政府提供“双向服务”，以及开展自律性行业管理的要求，以积极主动、勇于探索的精神，克服各种困难开展工作，在促进上海工业管理体制改革、促进上海工业经济发展中发挥了较好的作用。多年来，各行业协会根据自身特点和实际需要开展的主要工作是：
1.开展行业调查，为政府宏观管理的科学决策提供参考。开展全行业基础资料的调查、搜集、整理，向政府有关部门提出制定行业规划、经济技术政策和经济立法等方面的建议，并参与有关活动。如受市经委委托编制上海工业中长期行业“七五”、“八五”规划；由行业协会推荐、评审市名牌产品等。
2.制订行规行约、开展自律性行业管理。组织企业协商订立行规行约，维护行业和会员的合法益，协调企业之间、行业之间生产经营和市场竞争中的相关问题。
3.发挥咨询、协调功能。开展咨询服务，组织行业内专家对行业内组织结构调整、资产重组、企业改革、产品结构、技术改造等重大问题，为企业献计献策，替企业排忧解难。
4.开展全行业的统计工作，分析行业的经济运行情况，为政府有关部门和企业服务。经市统计局批准，从1988年起，在电线电缆、医药、仪器仪表、食品等21家行业协会试行行业统计工作，以发挥行业协会在统计工作的辅助作用。
5.开展行业内物价管理工作。经市物价局批准，从1988年起，电线电缆、机械工艺、电机、电器、医药、仪器仪表、家用电器、包装技术等9家行业协会试行组建以行业协会为主体、有关政府管理部门参与指导、有企业代表参加的三结合的行业价格工作委员会。
6.发展与国内外相关的民间组织的联系，开展国内外的经济、技术合作与交流，推进新技术、新工艺、新材料的应用。
7.根据企业的实际需要，帮助企业开展各类专业人员的职业培训，促进职工素质的提高。同时参与行业标准的制定及生产许可证、合格证发放的前期工作。
8.协助相关行业举办展览会、博览会、展评会、订货会，为企业拓展市场扩大营销服务。
9.编辑出版行业性会刊、信息、简报等，及时为政府和会员企业提供国内外经济技术情报和市场信息。
10.组织发展行业之间的公益事业，开展有益于行业发展的其他活动。
（五）重视行业协会制度建设
为使工业行业协会工作有章可循，保证行业协会的健康发展，市政府有关委办非常重视行业协会的制度建设，组织力量开展对行业协会现状的调查。在调查研究的基础上，1987年3月，市经委和市体改办联合印发了《关于加强工业行业协会管理的几点意见》，对成立工业行业协会的指导思想、行业协会的性质任务、审批程序以及成立后的挂靠管理、经费来源都作了明确规定。同年9月，市工业党委、市经委在听取了各工业主管局意见后又下发了《上海工业行业协会近期发展规划》、《上海市工业行业（专业）协会暂行管理办法》，对工业系统组建行业协会的范围，作了更明确的部署，使工业行业协会得到了健康有序地发展。1989年，市财贸办和市体改办联合印发了《上海市商业行业协会管理的试点意见》。1991年，上海市委、市政府办公厅又转发了市民政局《关于认定全市性社会团体的业务主管部门的若干意见》。此外，在上海市制订的地方性法规《价格管理条例》中明确行业协会对行业价格的监督、管理职能。
五、实行厂长负责制
（一）国有企业领导制度的历史回顾
在革命战争时期，企业的领导制度曾先后经历了“三人团”制（20世纪30年代由厂长、党支部书记和工会主任组成的集体领导体制）；厂务会议制（亦称厂长负责制）。40年代，在部分地区的公营企业中所采用工厂管理委员会制（由“厂务会议”发展而来）；在解放战争时期大部分国营和公营企业内部实行统一领导和民主管理相结合的行政管理体制，以及职工代表会议制等。
建国初期，我国国营企业的领导制度仍实行工厂管理委员会制。自1953年起，国营企业开始学习和推行苏联管理企业的“一长制”。1954年5月28日，中共中央转发华北局《关于在国营工矿企业中实行厂长负责制的决定》，即厂长受国家委派对企业的生产行政工作进行专责管理的制度。
1956年，党的八大决定在企业推行党委领导下的厂长负责制。建立以党委为核心的集体领导和个人负责相结合的领导制度，规定凡是企业重大问题都须经过党委集体讨论和共同决定，并由厂长负责组织执行；凡是日常工作都应当有专人分工负责。1957年，党中央又决定在实行党委领导下的厂长负责制的同时，实行职工代表大会制度，作为职工参加企业民主管理和监督行政的权力部门。经过试点、总结并推广，党委领导下的厂长负责制和职工代表大会制度初步规范了我国国有企业内部的领导制度。
1981年7月13日，中共中央、国务院颁发《国营工业企业职工代表大会暂行条例》，1982年1月2日颁发《国营工厂厂长工作暂行条例》，1982年6月3日颁发《中国共产党工业企业基层组织工作暂行条例》，1983年4月1日颁发《国营工业企业暂行条例》等文件，上海沿袭了党委领导下的厂长负责制，按照“党委集体领导，厂长行政指挥，职工民主管理”的原则，规范了党、政、工各方面的职权和责任。
综观上述我国国有企业领导体制的发展历程，其共同特点：一是无论实行何种领导制度，都将处置党、政、工三者关系放在重要的地位；二是所有权与经营权合一，产权代表与经营者合一；三是无论何种企业，均采取基本相同的企业领导制度和内部行政组织机构设置，领导制度的变更一律由上级决定，上级主管部门与企业各部门对口实施管理与监督。虽然，在一定时期、一定程度上，对集中调配有限的财力、人力和物力进行重点建设，调动各方面的积极性，发展我国经济建设起到了较好的作用，但是，长期形成的企业这一领导制度已不适应市场经济体制下工业经济快速发展变化的新形势、新业态、新趋势，面临着适应性调整和改革的要求。
（二）尝试企业干部管理体制的变革
在贯彻落实国务院《扩权十条》规定的进程中，上海大多数工业公司已将生产计划权、经营销售权、物资采购权、人事管理权、向外投资权、联合经营权等下放给企业。如上海电机公司先从10个方面下放给企业23条权限；后又根据市经委等8个部门《扩权十二条》的精神，向企业放权46条；党的十二届三中全会以后，上海第三次向企业放权，使下放的权限扩大到72条。同时，明确提出三个不干预，即：属于企业日常生产经营活动的事务不干预；属于企业内部分配的事务不干预；属于企业自身改造又符合行业发展规划不干预。这些措施的实行，进一步扩大了企业的自主经营权，使企业在计划安排、产品销售、资金使用、联合经营等方面都增强了活力。
随着改革开放的深入和我国国有企业管理体制的变化，原来由上级党政主管部门统一录用、调配和管理各行各业干部的管理方式越来越不适应发展的需要。上海在加快建立社会主义市场体系的过程中，原有企业干部管理体制中的问题，包括：干部管理缺乏科学分类，忽视了各类人员的不同特点；管理权限过分集中，用人与管事相脱节；管理方法陈旧单一，妨碍人才的成长；管理制度不健全，用人缺少法制等与发展的矛盾日益突出。因此，上海打破常规，勇于改革不适宜的企业组织、干部人事制度，结合上海国有企业改革，跨出对企业干部人事制度进行重大改革的步伐，并结合改革探索了发挥企业党组织政治核心作用的新途径。
在企业实行厂长负责制之前，上海采取了两项较大的改革举措：一是全面整顿和调整企业领导班子和领导体制。对国有企业领导班子提出“革命化、年轻化、知识化、专业化”的要求，使一批讲政治、懂技术、善管理的德才兼备的年富力强的干部充实到企业党政领导班子，提高了干部的综合素质。二是与扩权同步，下放干部管理权限。各主管工业局干部人事部门将部分干部任免管理权下放给企业；不少企业人才配置开始打破“统包统配”的格局，在一定范围内推进了人才流动。在干部培训、考核、奖惩等方面，按企业实际自行决定。企业干部人事自主权的扩大，不仅有效地提高了工作效率，而且促进了生产发展。
（三）全面推行厂长负责制
1984年起，企业管理体制实行全面承包经营，并在大中型企业中推行企业集团经营方式。此时，中共中央、国务院结合研究制定《国营工业企业法》，决定在大连、常州两市的全部国有工业企业和北京、天津、上海、沈阳四个城市的部分企业中进行改革企业领导体制的试点。按照试点要求，1984年5月，上海有723家企业试行了厂长负责制。按照新的规定，厂长对企业的生产经营和行政管理实行统一领导，全面负责。在全国试点的基础上，1986年9月，中共中央、国务院正式颁发了《全民所有制工业企业厂长工作条例》、《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》、《全民所有制工业企业职工代表大会条例》。同年11月，中共中央、国务院在发布的《关于认真贯彻执行全民所有制工业企业三个条例的补充通知》中进一步指出：“从党委领导下的厂长负责制到厂长负责制的转变，是企业领导体制的重大改革。全民所有制企业的厂长（经理）是一厂之长，是企业法人的代表，对企业负有全面责任，处于中心地位，起中心作用。”“企业党委起监督保证作用。”1987年8月25日—29日，国家经委、中央组织部、全国总工会联合召开全面推行厂长负责制工作会议。会议提出，全国所有的大中型工业企业1987年内要普遍实行厂长负责制。1987年10月，党的十三大将厂长负责制列入党章之中，作为企业的领导制度肯定了下来。这时，上海已有1644家地方预算内全民所有制工业企业实行厂长负责制。
20世纪90年代初，上海开始推进国有资产管理体制及其现代企业制度建设，而厂长负责制的实行，为后续围绕推动经营者竞争上岗，从建立起干部分类分层管理的基本框架、探索对企业干部的激励和制约机制、逐步建立对企业经营的监督体系、确立经营者的考核评价指标体系、建立企业后备干部的选拔机制和建立和规范经营者人才市场等工作奠定了基础和创造了条件。
回顾总结上海工业管理体制改革的历程，市政府决定先从调整部、委、办管理体制着手，然后撤销行政性工业公司、组建工业行业协会、全面实行厂长负责制，它不仅是建国以来较大的一次企业组织形式的变革，而且为上海从1993年起进入改革的深化阶段，根据市场经济的内在要求，进一步理顺产权关系，重新塑造国有资产的投资主体，筹备组建控股集团公司；规范市场经济条件下的国家与企业之间的关系，筹建国有资产保值增值管理的新模式，提供了发展思路和实践基础。
党的十四届三中全会《决定》明确提出建立社会主义市场经济体制，从而改革较过去相比呈现“质”的飞跃，它挣脱计划经济体制框架的束缚，在公有制经济为主体基础上，大胆地借鉴和吸纳各国工业管理的成功经验和一切人类智慧的结晶，重新创立社会主义的市场经济体制。根据中央指示精神，上海工业管理体制改革继续努力、勇于探索，提出了在全国率先建立现代企业制度的框架，从而迈出市场经济条件下工业管理体制改革的新步伐。
（作者单位：上海市城乡建设和交通管理委员会）