浦东开发开放初期九个法规如何出台
王安德，１９５０年生，高级工程师、副研究员。现任上海市陆家嘴集团公司前滩开发项目首席顾问。１９８５至１９９０年任上海市房地产管理局局长助理，上海市人民政府土地批租办公室副主任，上海市土地管理局有偿用地处处长；１９９０至２０００年任上海市人民政府浦东开发办公室政策研究室主任，上海市陆家嘴开发公司（集团公司）总经理，浦东新区管理委员会副主任等职；２０００至２００３年任中共上海市浦东新区区委常委、浦东新区人民政府副区长，上海市张江高科技园区开发领导小组办公室主任，上海市申办２０１０世博会领导小组成员等职；２００３至２０１３年任香港中信泰富有限公司执行董事，中信泰富（中国）投资有限公司董事、总经理、首席顾问等职。
１９９０年９月１０日，上海市政府举行新闻发布会，发布了国家财政部、海关总署、中国人民银行和上海市人民政府为支持开发开放浦东制定的九个法规和地方行政规章，对当时浦东开发开放意义重大。我参与了法规、规章制定工作的前前后后，回忆往事，当时的情景历历在目。
前期研究奠定浦东开发
浦东开发开放的宣布看似一瞬间，其实整个发展研究可以追溯到２０世纪８０年代初期。１９９０年９月那批九个法规的出台并不是一蹴而就，酝酿编制过程大致可以分成四个阶段。
第一阶段可以追溯到１９８４年９月。当时，国务院改造振兴上海调研组和市政府联合组织召开上海经济发展战略研讨会，会议主题是"上海向何处去"。会后提出的"上海经济发展战略汇报提纲"中首次指出要振兴上海，"重点是向杭州湾、长江口南北两翼展开。创造条件开发浦东，筹划新市区建设"。
国务院对这个汇报提纲作了批复。自１９８６年起，上海社科院、经济研究中心等１０多家单位组织上百位专家举行了两次上海城市发展战略研讨会。同时着手进行上海城市规划修编，并上报国务院。当时的浦东作为上海新市区的拓展，定位是发展住宅、新兴产业，缓解市区发展的地域限制。
１９８６年１０月，国务院对上海城市总体规划作了批复，批复中提出"要把上海建成为太平洋西岸的经济、贸易、金融中心之一"，"当前要特别注意有计划地建设和改造浦东地区，尽快修建黄浦江大桥和隧道工程，在浦东发展金融、贸易、科技、文教和商业服务设施，建立新居住区，使浦东地区成为现代化新区"。这时，浦东开始有了新区的定位。上海浦东２０世纪８０年代第一阶段的开发研究工作，研究的题目很广泛，参与的单位和人员也不少，九三学社等还有比较系统的专题研究报告，海外学者林同炎先生等也做了相当认真的研究和献言。整个前期工作由当时的老市长汪道涵顾问牵头。１９８７年８月２９日，原市委研究室副主任俞健牵头制定了一个关于开发浦东政策研究的工作提纲，进行讨论和分工。课题组有１０个人，我当时由于担任市政府土地批租领导小组办公室副主任，也是那个课题组成员之一。研究提纲涉及四大方面、２２个题目，研究浦东开发可行性的基点。四大方面包括：政策开放度和优惠政策，出租土地使用权的理论和具体政策研究，浦东新区财政税收政策，开发投资、地价收入和经济效益的预测。１９８８年５月，上海市政府组织了"上海市浦东新区开发国际研讨会"，这次会议对前期浦东开发的研究作了成果的汇总和交流。市委常委会还专门听取了关于利用外资开发浦东的报告。
１９８８年９月３０日，当时的市委书记江泽民、市长朱镕基以及老顾问汪道涵进京汇报浦东开发准备工作，中央原则同意并指示上海要做好浦东开发的筹备工作。市领导回来后就成立了"开发浦东新区领导小组"，但由于其后国际国内的一些原因，后续的研究耽搁了下来。
自１９８９年下半年至１９９０年３月，鉴于当时国际国内的政治和经济环境，小平同志发表了许多关心上海振兴和浦东开发的重要讲话，他说：上海是我们的王牌，把上海搞起来是一条捷径。开发浦东，这个影响就大了，不只是浦东的问题，是关系上海发展的问题，是利用上海这个基地发展长江三角洲和长江流域的问题。他还说，浦东开发我相信可以后来居上。中央从更高的国际国内政治经济发展战略高度认识浦东的开发开放问题。至此，浦东开发的意义已经跳出了仅仅为振兴发展上海的地域定位。
中央给予政策支持
１９９０年初中央领导在上海过春节时，市领导向中央领导汇报了关于开发浦东的一些建议和设想，得到了积极肯定和支持。在此基础上，上海市委、市政府形成开发浦东的请示报告，２月２６日上报中央。３月２８日至４月７日，姚依林副总理带领国家有关部委主要负责同志来上海调研浦东开发工作。其间，提出浦东开发要再加上"开放"的定位，开发基调是参照经济技术开发区加上某些特殊政策，开发面积定在３５０平方公里。
调研中，上海还提出了浦东开发开放宣布时，除中央支持浦东开发１０条政策以外的几个希望考虑的问题，主要是关于土地有偿使用制度和土地收益使用分配问题；关于进一步搞活金融业的问题，包括可不可以组建中外合资财务公司，开办浦东发展银行，允许设立外资银行等；关于重大基础设施建设的问题，上海当时提出建设外高桥挖入式深水码头、浦东机场、浦东铁路等项目；关于第二产业发展问题，上海提出希望把国家重点产业项目放到浦东等。
中央各部委和上海市讨论、调研了１０天，最后汇总形成了向中央的汇报提纲，内容包括浦东开放度的定位：以现行经济技术开发区政策为基础，实行某些经济特区政策。汇报提纲还讲到了浦东开发区政策制定应当体现的几项原则：第一，坚持计划经济与市场调节相结合的方向，既要考虑如何扩大浦东开放度，如何有利于增强上海自我滚动、自我发展能力，又要考虑有利于增强宏观调控的能力，加强对经济活动的计划调节。第二，不改变现行的财政体制、外汇管理体制，不影响上海对中央的财政上缴、外汇上缴任务和在沪中央直属企业利润上缴任务。第三是既要增强浦东对外资的吸引力，也要避免与浦西、上海邻近区域的差距过大。第四，新区新事新办法，老区老事老办法。
同时，中央也原则同意给浦东１０条优惠政策。概略地说，第一，浦东开发新增财政收入部分，"八五"期间不上缴，"九五"期间先看一两年再定；第二，出口加工区内生产型三资企业缴纳１５％所得税，经营期十年以上企业所得税两免三减半；第三，新区企业生产建设必要的车辆、器材免关税等；第四，对外资企业，提出生产性项目产品以出口为主，产品如果以产顶进的，补关税可以转内销；第五，外商投资基础设施、能源交通项目的，所得税五免五减半；第六，允许外资兴办第三产业，可以在浦东试办中外合资的商业零售等，但要逐项报国务院审批；第七，有步骤地设立外资银行；第八，同意建立上海证券交易所；第九，对中资企业税收，实行区别对待优惠政策；第十，对保税区内的主要经营管理人员，可办理多次出入境护照，提供出入境的方便。这１０条政策在１９９０年４月３０日正式公布时，文字内容有些调整，但总体精神还是４月７日会议上定的。
"八五"期间，中央财力对浦东还有个五年支持，可以概括为"１、２、３、４"，即：中央每年给予浦东１亿美元利用外资的额度；中央财政每年戴帽下拨２亿元人民币开发性基础设施项目投资；"八五"期间每年给上海３亿元人民币企业技术改造和浦西企业搬到浦东技改专项贷款额度；人民银行再单拨上海浦东每年４亿元开发贷款额度。这一阶段，主要是中央层面制定对上海浦东的大政方针，具体包括开发度定位、开发范围、优惠政策的四个原则、十条具体的优惠政策、"１、２、３、４"的财力支持等，这是浦东政策编制的第二阶段。
开发开放浦东催生法规出台
政策研究第三阶段是在１９９０年４月１８日宣布开发开放浦东后，至１９９０年９月１０日，上海公布了中央给予的１０条优惠政策细节和上海配套出台的１０项操作细则。中央１９９０年（中委）１００号文件是关于开发和开放浦东问题的批复。文件指出："开发开放浦东是深化改革进一步实行对外开放的重大部署"，"充分利用这些优势，有计划、有步骤，积极稳妥地开发和开放浦东，必将对上海和全国的政治稳定与经济发展产生极其重要的影响"，"开发开放浦东，是一件关系全局的大事，一定要切实办好"。
当时上海的请示报告附在中央文件后面，其中提出了分层开放、分步实施的开发轮廓设想，３５０平方公里的开发范围，５—１０平方公里的保税区，以及出口加工区，并利用浦东政策推进全市范围的技术改造。对于浦东开发的目标定位是"按照浦东开发的总体规划设想，经过几十年的努力把浦东新区建设成具有合理的发展布局结构，先进的综合交通网络，完善的城市基础设施，便捷的通讯信息系统，良好的自然生态环境的现代化新区"。同时提出"三步走"设想："八五"期间是开发起步阶段，"九五"期间是重点开发阶段，２０００年以后的二三十年或更长一段时间是全面建设阶段，使浦东成为２１世纪上海现代化的象征，成为适应国际性城市及外向型经济发展需要的世界一流水平的新区。
后来出台的法规、行政规章，就是以中央文件的十条政策加上四条原则为基础的。上海市相关法规开始编制的第一步，先要形成地方政策框架的结构思路。１９９０年５月４日，楼继伟同志（时任市体改办副主任）和我（时任市浦东开发办政策研究室负责人）在上海浦东开发办挂牌的第二天，召集市有关委办局开会，下发地方政策编制的工作讨论提纲，列出２４个专题，布置地方实施细则的研订起草和政策框架结构的编制工作。２４个专题几乎包含了市政府行政管理的各方面各部门。
那时市政府各部门的工作效率真是极高。５月１７日就开始"收网"，按各部门上报汇集的初稿，由浦东政研室汇总制定"开发开放浦东政策框架设想"（共６０页），上报浦东开发领导小组成员和浦东开发办领导。５月２４日开始"抓鱼"，按照对初稿的协商讨论和政策框架设想，召开市浦东开发领导小组全体会议，黄菊同志正式向各委办局布置浦东开发开放政策研究课题。６月６日，先形成第一批研究成果《浦东开发课题研究资料（一稿）》，包含了１１个政策概念文件和１０个附件，比政策框架深了一层。接着各委办局又重新进行修改。６月２５日，形成了"浦东新区政策制定若干情况的汇报"及研究资料二稿，附了８月份准备出台的７个政策文件和打算年底出台的７个政策草稿。汇报稿把各个部门的设想、意见、指南变成有操作性的、严密的条文，并列出了还需要研究的问题和政策内容。
针对浦东政策研究当中遇到的四方面１９个比较大的问题（第一方面是浦东经济体制和行政管理体制等原则性和框架性的问题；第二方面是浦东投资政策和各专业行政配套政策哪几方面要有，哪些要先细化；第三方面是涉及规划和开发战略的一批问题；第四是政策研究和立法本身的策略、程序等问题），市浦东开发办政策研究室邀请了１３家单位，２１位领导、专家进行讨论，形成意见、建议，随后继续优化细则。到１９９０年８月８日形成了政策编制的汇总第三稿，并送市委、市政府主要领导和市长专题会议审定。市领导对于当时准备于８月底公布的第一批地方法规和行政规章，要求中、英、日文稿同步跟上，用国际语言公布上海浦东开发开放的政策。
在首批地方政策法规研订期间，１９９０年５月底，常务副市长黄菊带队前往南方四个特区和一些经济技术开发区学习调研，把值得借鉴的内容归纳起来，形成需要深入研究的问题和在浦东开发中可以借鉴的经验和做法，那个学习调研后形成的思路和许多决策，至今还受益并有指导作用。
１９９０年９月１０日，市政府召开浦东新区新闻发布会，公布了九个政策。另有一个支持国内企业投资浦东的政策也同时生效实施了。而当时内部政策准备的内容非常丰富，除了九项法规，内部还储备了许多政策，按计划陆续推出。这一阶段（就是第四阶段）一直延续到１９９５年６月２０日，国务院下发了《关于"九五"期间上海浦东开发开放有关政策的通知》。
浦东开发开放的这一段历史及其在中国社会变革、经济发展过程中的地位、影响，一定会越来越受历史的关注，对这段历史进行研究和记录对今后社会的发展和进步非常有帮助，可以温故而创新。
（节选自《口述上海：浦东开发开放》）
