裴世安：从沪港经济比较研究到土地批租可行性研究及试点

　　

　　裴世安

　　裴世安

　 　1927年9月生，浙江宁波人。1950年考入上海市税务局。20世纪80年代初调到上海市财政科学研究所，先后参与中共上海市委研究室主持的香港经济 研究（通称沪港经济比较研究）和市府主持的上海市土地使用权有偿转让的可行性研究、参与草拟《上海市土地使用权有偿转让办法》。1989年底退休。

　　时间：2015年5月26日上午9:30

　　地点：裴世安寓所

　　采访：唐旻红、严亚南

　　整理：唐旻红

　　唐旻红：裴老，您在参加市土地批租可行性研究之前，就已经参与了市委研究室主持的沪港经济比较研究？

　 　裴世安：是的，这两个课题是延续的，是从研究探索走向吸收消化。早在1983年起，本市几个研究部门就以社会主义中国实际上也有级差地租为理论依据，开 展调查研究，探索土地有偿使用的路子。1986年5月，中共上海市委根据中央领导同志关于上海如何借鉴香港的指示，责成市委研究室组成有各方人员参加的 “沪港经济比较研究”课题组［注：时任中共上海市委研究室副主任的俞健具体主持该课题。］，写出了比较研究的总报告和若干专题报告。课题组分地产、金融、 港口、税收、利用香港五个专题。

　　税收组由财政局长［注：鲍友德时任上海市财政局局长。］主持，搭了一个临时班子，我是其中之一。大家分 头收集资料，共同讨论，调研报告由我起草，领导审定。这个集各方人员参加的大课题，从历史回顾的角度看，对上海经济腾飞具有突破性的战略意义。我认为，它 是具有上海特色的改革开放“三大件”——股份制、土地批租和开发浦东的播种、发芽、开花、结果的前奏。通过比较研究，从中选定香港的批租制度，即土地使用 权有偿转让，作为借鉴的重点。经中央首肯后，一面派员赴港考察，一面作组织准备，市府于1986年11月4日成立了批租领导小组，组建了批租办公室，作为 领导小组的办事机构，着手试点准备。我再次有幸成为这个七人小组的工作班子成员之一。你一上来就用了“土地批租”这个词。现在都这么说了。其实当年关于这 个称呼，是有分歧的。有人倾向直接参照香港叫“土地批租”，但当时领导要考虑政治敏感性，还是叫“土地使用权有偿转让”为好。也确实有“租界复活”这种舆 论压力。

　　唐旻红：有之前沪港经济比较研究的经验，您对世界上几种主要模式的土地管理格局，大概也有所了解吧？

　　裴世 安：我在参与沪港税收比较研究时，也做了香港经济发展的动因研究，收集了一些土地管理的资料。纵观世界各国和地区，对土地的管理与经营大致有三种格局：第 一种是苏联格局，即土地属于国家所有，由国家统一调配划拨，无偿地、无限期地供国营、集体、企事业单位和机关团体等部门使用。第二种是美、日格局，土地为 私人占有，土地的所有权和使用权均归私人，法律保护土地的自由买卖、转让、租赁、抵押或继承，土地所有者拥有向任何用地人收取费用的权益，不存在无代价使 用土地的现象。第三种是英联邦格局，以土地所有权与使用权相分离为特征。英国法律规定，土地名义上归英王所有，但她不直接对土地行使支配权，土地实际上归 国家所有。

　　土地使用权通过拍卖、招标、协议等方式，有偿地转让给承受人，承受人向政府支付一定代价以取得一定期限内的使用权，可以自由 转卖、转租或以其他形式转移。至期满之日，政府将土地连同地面上的建筑物一并无偿收回，然后重新转让。若原承受人意欲继续使用，须按当时市值补交一次地 价，再次取得一个使用年期。这种做法，既维护土地归国家所有，又能充分调动土地经营者的积极性。

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　　唐旻红：听您的分析，中华人民共和国成立后，我国的城市土地管理体制基本仿效苏联的格局。它的问题在哪？

　 　裴世安：最大的问题就是土地权属混乱。中华人民共和国成立以后，在城市，土地所有权归属国家，但仍交各单位使用，而且是无限期、无偿使用。久而久之，土 地使用者对土地国家所有的观念也淡薄了，无形中形成一种错觉，似乎土地的占用单位已经取得了土地的所有权，土地已归使用单位所有。由于土地所有权归属观念 混乱，导致违法违章占地，使用单位擅自出租、转让、变相买卖土地的情况时有出现。有些用地单位漠视政府的城市总体规划，排斥政府合理调配土地的权益，进行 多头开发或分散经营，侵犯国家的土地所有权。

　　唐旻红：也就是说，在政府进行土地使用权制度改革之前，打擦边球、违法违章租地等现象已有所蔓延。某种程度上说，当年的土地批租改革也是有点被倒逼的意思？

　 　裴世安：所以需要前期调研。不进行深入调研，就无法发现这么多问题，也无法下情上达，为决策层提供改革依据。当时的土地使用权制度改革，还有一个大背景 就是我们城市建设发展资金严重缺乏，但在无偿使用的条件下，浪费土地资源的情况是惊人的。以上海这个世界著名的大城市来说，据史料记载：南京东路外滩的地 价，1933年每亩值36万两银子。处于南京东路和淮海中路繁华地段的两幅土地，由于种种人为的原因，前者闲置了11年，后者闲置了30年。这种对土地的 节约和合理利用的无视，给社会经济发展所带来的损失是显而易见的。

　　另一大问题是土地级差被淹没。众所周知，南京路上的一家百货商店和郊 区的一家百货店即使规模相同，但由于市政设施和地理位置的差别，企业的经营活动环境和利益获取条件是不平等的，前者因占用了好地段，可以多得一部分非劳动 收入，即土地级差收益。这就需要利用地租这个经济杠杆，加以调节，以求把企业之间的竞争置于大体平等的起点，从而使城市经济发展和土地利用结构更趋合理。 但是在土地无偿使用的条件下，级差地租被淹没了，结果刺激了企业占好地、多占地的欲望，掩盖了企业本身经营管理方

　　面的缺陷，丢失了地租、地价这些城市经济发展中的自我调控机制。

　　唐旻红：上海的改革，更多地参照了香港。香港究竟有哪些特点和形式，令我们觉得可资借鉴？

　 　裴世安：香港土地批租有三个特点：一是只批租使用权。所谓“卖地”，实际上是出售一块土地在一定年限内的使用权，同时对不同用途、不同行业的租期，也各 不相同。二是对所有批租出的土地，其使用是受到明确的限制和管理的。根据城市发展规划规定各块土地的用途，或建工厂，或造楼宇等，未经允许，不得改变用 途。三是规定承租人必须在一个限期内在土地上兴建一定价值的建筑物，以防止投机者囤积土地。此外，还针对每幅土地的情况，制定各种限制条款，如建筑高度、 可建面积比率、能否重建以及绿化、环保等要求。

　　他们的批租方式主要有四种：一是公开拍卖，每半年确定并公布一批待卖土地，请测量行评 估。拍卖时，由当局制定土地使用方案及底价开叫，最后由出价高者得。二是公开招标，视投标商的发展计划合理程度，择优批租，不一定是价高者得，以利于城市 的总体发展。三是私人合约，主要是对一些需要扶植的部门而言，如非营利的团体及兴建学校、医院、市政或社会福利设施等，以低地价批给土地。四是临时租约， 一般指待批土地的临时出租。

　　香港对土地的管理，同时应用了地主身份的经济手段与统治者所有的行政立法手段，还设有专门机构统管其事，并 在法律上规定了“认地不认人”和“地权、物业相关原则”，即把土地开发、房产经营这两个有所区别而又相互渗透、互为因果的经济行为系统地串联起来，进行有 效监督。土地开发为房产经营的条件，而房产的组聚又会改变土地价值，产生不同的地域利润。

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　　唐旻红：为借助香港批租经验，当时批租办公室做了哪些准备工作，您还记得么？

　 　裴世安：批租办公室曾收集了一批必要的资料，其中包括组织翻译了香港有关批租的章程、税法、招标文件等资料近百万字。当时香港一些测量行的朋友也帮了很 多忙。在深圳那次座谈，他们每天上午从香港过来，下午赶回去。从中我们了解到香港的土地批租收入，为其重要的财政来源。1977到1979年，批租收入占 财政总收入的16%到17.9%；1980到1981年财政年度达最高峰，占35.6%。1984到1985年度虽下降较多，也仍占12%。除卖地收入 外，还对房地产直接征收四种税：一为地租，是象征性的，借以表明政府拥有土地的最终业权，每块土地每年收1000港元，或征应课差饷的3.5%。二为差 饷，类似房捐，是向物业（土地和建筑物）使用人征收的一种间接税，按物业的年租值，课税6%。三为物业税，对业主征收，按物业的租金扣除20%的维修费用 后，课税17.5%，自用的免税。四为印花税，按房地产交易额计征。售价不超过25万港元的，定额征收20港元；售价25万到50万港元的，从价征收 1%；超过50万港元的，从价征收2.75%。此外，还要征收遗产税和所得税。总之，房地产业的发展，给港府带来了丰裕的财源。

　　唐旻红：但我们的社会制度不同于香港，必须要找到土地有偿使用的理论依据，才能利用这丰裕的财源。

　 　裴世安：这也是我们前期研究需要解决的问题。马克思的地租理论明确告诉我们：“无产阶级掌握政权后，国家依然是土地的所有者。”“消灭土地私有制并不要 求消灭地租，而是要求把地租——虽然是用改革过的形式——转交给社会。”“土地的所有权本身已经产生地租。”“不论地租有什么独特的形式，它的一切类型有 一个共同点，地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式。”可见，所谓“地租随土地私有制的消失而消失”的说法，是与马克思的地租理论格格不入的。由此可 以得出，国家以土地所有者的身份在城市土地上收取地租，或称为税、费，并借此取得用于城市基础设施和建设开发等方面投资的补偿，乃是天经地义之事。

　　唐旻红：那么，依据这样的理论，又该如何定位我国土地有偿使用的形式和特征呢？当年，关于土地批租与租界的问题，还是有许多争议的。

　 　裴世安：土地有偿使用的形式是多种多样的。而土地使用权的有偿转让，则是一种与商品经济发展相适应的较高级形式，其特征有三：第一，只转让使用权，所有 权始终属于国家。也即把土地的使用权分离出来，作为一种特殊的商品投入市场，进行流通。这种形式的土地商品化说到底仅仅是土地使用权的商品化，其转让对象 可以是本国的经济组织或个人，也可以是一定范围内的境外经济组织或个人。有人担心，这样做会不会重现旧社会的租界。众所周知，租界是帝国主义侵略的产物， 是在强迫签订不平等条约基础上形成的一块半殖民地，因此，租界是一个政治概念，是国家丧失主权的表现。而有偿转让土地使用权，是社会主义国家为了加快建设 步伐，赢得时间，早日实现现代化的需要，是对外开放的一项措施，是一项经济活动。它与租界有根本的区别。所以我们要从政治上、主权上、管理上弄清两者的区 别，为土地使用权转让做好思想准备。

　　第二，对使用权转让出去的土地，其使用是受到明确限制的。政府根据城市发展的总体布局，对每块转让 出去的土地在租约上都订明具体的限制条款。比如租用期限，一般为30到50年，期满时将土地连同地上建筑物无偿收回；指定用途，或盖工厂，或造住宅，不得 改变用途；规定经营范围，如承租人必须在限期内兴建一定量投资额的建筑物，并对建筑物的高度、容积率作出具体限制。还包括承租人必须遵守政府的法律、法 规，如依法纳税、办理工商登记等，接受政府各部门的管理。

　　第三，一次交付若干年（例如50年）的土地使用代价，取得使用权后，在限期内允许再转让，并拥有经营获利的权益。

　　总之，采取土地使用权有偿转让的办法，有利于提高土地的综合效益，使土地得以横向与其他生产要素自由组合，合理配置，推动生产力的发展；有利于在经济上实现国家土地所有者的利益；有利于多渠道的吸引外资；有利于按照商品经济的原则，发展房地产业。

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　 　唐旻红：那么具体到土地批租办的工作，我们知道您参与了拟订“办法”和“虹桥地块出让方案”［注：《上海市土地使用权有偿转让办法》和《上海市虹桥经济 技术开发区第25、26号地块土地使用权有偿出让试点工作方案》的简称。下同。］等几乎整个过程。其中与您的财税工作经历最相关、令您印象最深的是哪些？

　 　裴世安：恐怕是预测地价。这是一个难题。为此，先要在理论上弄清地价构成的三因素，即租期年限、资金平均利润率和地值递增率。在此基础上，采取历史资料 比较法、造地成本计算法、地价与上盖投资比例测算法，以及典型地块效益测算法等四种测算方法，通过反复比较测算，逐步形成概念，进而参照市场趋势，制订出 比较理想的“底价”。当然拟订“方案”也是一项政策性、技术性很强的关键性工作，实质就是地块的一份“施工图”，今后每出让一块土地，都要做这样一个“方 案”，因而对今后工作将起示范的意义和“引港”的作用。

　　唐旻红：1988年7月，上海虹桥第26号地块1.29公顷土地的50年使用 权，以2805万美元［注：当年相当于人民币18416万元。］的金额出让给日本孙氏企业公司。这是新中国诞生以来我国首次以国际招标方式向境外投资者有 偿转让土地使用权。在您看来，它的意义和成果何在？

　　裴世安：它标志着上海的房地产经营迈出了开拓性的一步，为其后进一步推动土地使用制 度改革闯出了一条新路。出让土地使用权的试点，前后经历了一年又十个月，达到了预期的工作目标，主要有五方面成果：首先是冲破了“土地不能出租”的禁区， 使土地使用权实行有偿转让这一重大改革得到各阶层人士的支持。二是做成了首笔地产交易，为上海的地价立下了一个比较合理的坐标。三是摸索并积累了一些工作 方法和经验。再就是结交了一批香港从事地产业的朋友，取得了一条可以沟通信息的渠道。最后，很关键的一点，由批租而带动涉外工作效率的提高，试点中改革了 某些原来的老章法，采取一揽子审批办法，一个图章解决问题，外商反映说“方便了”。

　　唐旻红：试点中碰到的问题和矛盾也不少吧？

　 　裴世安：有不少。首先一个问题就是要不要制订一个全国统一的批租法规。当时，上海、深圳、广州、天津四个批租试行地区，都先后订出各自的批租“办法”， 虽在一些基本原则上是一致的，但由于侧重地方的要求，故相互间不无矛盾之处，如不及时统一，势必造成恶性竞争，导致某些地区土地批租的畸形发展，结果是内 部政令不一，肥水外流，给外界的形象也不好。就一地而言，

　　也不能搞了一个试点，就卖一幅土地，研究一个政策，走到哪里是哪里。

　　唐旻红：这确实是个大问题，至今在许多领域还都存在。您的老本行财税方面，也有矛盾吧？

　 　裴世安：那就是要不要增设土地增值税。上海批租办法中有关“税收”的一章，因受制于挂靠现行税法，故定稿时删去了原设计的“土地增值税”。当时我们曾考 虑到房地产价格可能随城市经济发展成倍上升，用所得税调节，一是计算困难，二是税率过低，且其经营不限于企业。我们觉得借鉴我国台湾的办法，设置土地增值 税，是可行的。在税率上比台湾的各个档次均低10%，即土地增值一倍以下的税率为30%，一至三倍的税率为40%，三倍以上的税率为50%。计算方法是土 地增值额＝申报现值－该地块买价或核定价×物价指数－已交工程受益费－改良土地费用。具体税法还需详加斟酌，这里只是提出一个轮廓。我们认为，增设这个税 种是必要的，报请有关主管部门考虑。

　　

　　1987年6月，在深圳听取香港专业人士对《上海市土地使用权有偿转让办法》的意见和建议。（左起：梁振英、沈志龙、沈慧芬、裴世安、周友琪；右起：谢武元、杜承文）

　 　再一个问题就是要不要建立“土地开发基金”。对土地批租出去以后价款收入的归属问题有两种看法。一部分同志主张纳入国家预算。出让金收入是国家的土地所 有权在经济上的实现，且国有土地并不属于各级政府分级所有，因而在理论上不能排除纳入国家预算的必要性。还有一部分同志主张建立“土地开发基金”。在开发 初期，如若全部纳入国家预算并上交中央，则开发投资既得不到必要的补偿，后续开发的垫支也无以为继，结果是压抑了城市土地再开发的后劲，也不利于调动地方 开发土地的积极性。我们认为，在开发初期，建立“土地开发基金”是必要的，但到适当时候，按一定的比例上交中央财政也是合理的。

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　　唐旻红：我们注意到，在土地批租调研的所有文案和试行中，都强调是城市土地使用权有偿出让。市郊的土地，在政策法规和实际操作层面，还有哪些障碍难以解除？

　 　裴世安：要不要重新界定市郊土地的产权，这是个难题。在我国，城市土地属国家所有，农村土地归集体所有。当时，农村的集体经济已基本解体，于是“集体” 出现了空位，说不清谁是农村土地所有权的人格化代表。产权未能界定，势必导致利益分配上的混乱，突出反映在大城市的近郊。由于经济发展，本市市区的繁华地 带不断延伸，近郊土地级差不断提高，加上市区土地紧张，不少工厂都到近郊租地造屋，充当仓库，使得一部分农民每年获得的出租土地收入十分惊人，每人每年往 往上千元，最高者达七千元。30年前的七千元啊！一般干部的月工资还不满百元。针对这一情况，必须把近郊土地产权界定问题纳入土地管理制度改革的视野之 中。比较可行的办法是，有计划地、逐步地通过扩大市区建制，把近郊土地收归国有，其中除农田仍征农业税外，凡改变用途的，产权全归国家所有。开发方式则可 批租与建设相结合。

　　唐旻红：所以当年上海的大部分郊县，后来都陆续变成区了。就上海的土地批租来看，一方面将其作为生产要素来开发，让脚下的土地变成黄金，另一方面，也可通过这条途径进行旧区改造。对此，您有些什么看法？

　 　裴世安：这就涉及本市土地开发全面规划的战略决策问题。以地养地改造旧市区、建设新市区这条路是否走得通，当时看法不尽一致。我们认为，用批租与改造旧 市区相结合的办法，有计划地拔掉几个人口密集的居民点，腾出空地，批租出去，用这笔出让金来补偿拆迁、安置费，即使开发成本高，卖地净得益少，也是实惠 的。这是一条比借外债改造城市基础设施风险更小的路子。通过批租，一可带动合资、合作企业的发展，二可较长期地稳住外资的投入，三可加快改善基础设施的步 伐。权衡得失，利大于弊。当然，土地是一种有限资源，卖一块，少一块，因而必须有计划地进行。从长远看，批租的主要市场在内地，外商毕竟有限。这就要选择 适当时机，逐步开展内地批租。总之，无论采用何种办法，都要根据本市特点，作出全面的规划。

　　唐旻红：如今回望一下，在土地批租方面，我们的借鉴是成功的。您看，还有哪些后续问题需要研究？

　　裴世安：土地批租和其他诸多改革一样，都是在改革开放这一大政方针指导下进行的。这是个大前提，大背景。至于在土地问题上，如何进一步深化改革，我提两个问题。

　 　第一，批租期限到了怎么办？批给外商的那一块，很简单，到期按法规收回，或再收一次地价，即可解决。难的是内地这一块。批地造房，地产商取得的是有限期 的土地使用权，而居民买房时，取得的是“房地产权证”，又未标明使用年限。这个矛盾迟早要暴露，到时怎么办？看来，及早研究，做些政策储备，是必须的。

　　第二，能否搞土地双轨制？即有限期使用权和永久性使用权。

　　唐旻红：真是非常感谢！您不仅向我们回顾了参与土地批租试点项目的过程，与我们分享了这么多宝贵的经验，还提出了土地深化改革的问题。再次向您表示感谢！祝您健康长寿！