蒋如高：开创性探索上海土地管理与使用新路

　　

　　蒋如高

　　蒋如高

　　1926年生。1946年起在上海新华银行工作，1953年任公私合营银行上海分行房地产业务部主任。1955年入上海市房地产管理局工作，历任计财处副处长、办公室主任、副局长等职。1979年3月至1983年10月任上海市房地局副局长；1983年11月至1985年7月任上海市房地局局长；1983年10月至1985年7月任中共上海市房地局委员会副书记；1985年8月至1988年5月任上海市土地局局长、中共上海市土地局党组书记。1986年11月兼任上海市土地批租领导小组办公室主任。1988年至1993年任上海市人大常委会委员。1995年退休。

　　时间：2016年10月8日下午2:30

　　地点：蒋如高寓所

　　采访：田汉雄、严亚南

　　整理：严亚南

　　严亚南：蒋局长，您好！您是原上海市土地批租领导小组办公室主任，也是中华人民共和国成立以后上海市土地管理局的首任局长。能否请您首先给我们介绍一下上海市土地管理局建立的背景和过程？

　　蒋如高：好的。关于土地局的建立，我知道的情况是：大概在1983、1984年的时候，当时国务院主要领导提出，城市土地要加强管理。然后国务院副总理田纪云就到上海来找芮杏文商量，上海怎么搞？能不能首先在全国做点这方面的探索？那时候，市规划局管市区土地，市农委管郊区土地，但是很多地方搞不清楚归谁管，也常常会有交叉管理的现象，会产生矛盾。市农委想在农业局下面成立土地局，市规划局也觉得应该在规划局内单独设立土地局，但是当时的副市长阮崇武认为，城市和郊县的土地一定要统一管理，不统一管理，这个矛盾就不能解决。所以，后来市委、市政府统一了思想，决定单独成立上海市土地管理局。

　　阮崇武副市长是1984年年底找我谈话的，主要就是两个意思，一是全市土地要统一管理，要成立专门的土地管理局；二是让我去当这个局的局长，做有关筹备工作。本来我是房地局局长，这样就把我调出来了。原来的市房地局改名为市房产管理局，桑荣林当局长。这两个局都在建委领导下面。

　　我们是从1985年1月开始筹备，大概用了半年左右时间，到1985年7月，市土地管理局正式成立。那个时候不要说全国其他省市，就连中央层面都没有专门的土地管理部门，所以说，我们上海是在全国第一个成立土地管理局（以下简称市土地局）的，比国家土地管理局早一年。因为没有可以参照的对象，所以局成立以后该做些什么事情，基本上都是我们自己摸索。

　　首先是把工作机构建立起来。把原规划局建管处用地科、房地局地政处、农业局土地处等部门有关业务人员的编制划进来；局成立以后，开始考虑建立区县机构。那个时候我每周到编委去一次，研究区县土地管理机构问题。

　　其次，就是把工作制度设计好。我们根据局的主要职能，结合各个业务处室的具体情况，要求每个处都针对本处业务范围拟订一个规范性文件，比方说测绘、登记等等业务都要建章立制，然后市政府批准以后下发，这样就把各个处的职能以文件形式确定下来。

　　田汉雄：我举个例子，当年，用地处调拨土地要由市政府签发，也就意味着土地局的这个处代表市政府行使对土地的管辖权。

　　在房、地还没分家的时候，一开始有一段时间内，房地产管理局内部形成了两套工作机构。虽然名义上是房地局，实际上内部已经开始逐步形成土地管理工作部门了，俞汉卿就是这个部门的。最早开始搞土地普查试点的，就是房地局内这样一个基础班子。那个时候，蒋局长是两面都管着，正式发文以后，桑荣林局长就专门管房管局了。

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　　1986年8月，蒋如高在香港上海实业公司会议室听谭志远总经理介绍情况。

　　上海成立土地局以后，蒋局长就一直到编制办去，要求各个区都成立机构。当时他手里有两个法宝，一个是编制，市里同意各区编办可以成立土地局以后，各区就有财政拨款，可以招人了；另一个是经费，当时蒋局长手里有一笔土地普查的钱，财政拨的第一笔钱就是950万。当年的900多万，这是什么概念啊！国家建设部的同志听到都不敢相信，感叹说：“上海市政府大手笔，一年肯付出900多万来搞这个土地普查，全国其他省市大概是做不到的。”手里有了编制和经费，蒋局长就发话了，哪个区先成立土地局，奖励！

　　那时候，我是静安区房屋土地管理局局长，蒋局长让我们自己去努力，去跟区委、区政府谈。后来在我们的努力下，上海区县第一批、同时在一个礼拜里成立土地局的就是我们静安区和长宁区。蒋局长考虑到土地普查工作需要到处跑，没车不方便，同时也是为了激励大家，用土地普查费里面的设备费，奖励了我们静安区一辆汽车，让我们很高兴。那是上世纪80年代，能有辆汽车是不得了的事情。我记得我们区里，当时一共只有三辆车：两辆小汽车，区政府一辆，区委一辆；另外还有一辆面包车。蒋局长奖励我们的那辆车，就是区里的第四辆车。

　　蒋如高：那个时候，给我们土地局的资金还蛮宽裕的，因为是新成立的机构嘛。车子稀有啊，不像现在这样普及。

　　严亚南：上海在全国第一家成立土地局，应该属于试点性质了？

　　蒋如高：那时国家土地局都还没有成立，这个试点是我们上海自己搞的。

　　这件事情的主要负责人是阮崇武。阮崇武非常强调的一点是，这个局一定是市政府直属局，成立土地局的目的就是就要对市区和郊区的土地进行统一、集中管理。局成立以后，我们做的第一件事情，就是搞土地普查和地籍整理。

　　严亚南：那个时候市土地局内部有哪些处？各个处承担的职能是什么？

　　蒋如高：当时土地局最大的是权籍处，负责土地普查权籍确认。比如这块地到底是谁用？边界如何确定？这些都是由市里面发文的。第二个就是农委划过来的，管农用地的处。第三个是从规划局划过来的，管土地划拨、新建项目审批的处。另外，还有一个专门搞数据、地籍资料的处。这几个处是主要业务处室，还有就是财务处、办公室（那个时候叫党办）。

　　严亚南：我们知道，城市土地是国有的，郊县土地是属于集体所有的。上海在进行土地普查和地籍整理的过程中，碰到最大的困难和问题是什么呢？

　　蒋如高：那时候市区的土地应该讲搞得蛮清楚的，因为规划局管得比较细。郊区土地从政策上来说应该是郊县管的，但是郊县，包括农委连土地的资料都不掌握。所以，土地局成立以后，我们开始组织各方面力量，派测量队对郊县土地进行丈量、测绘，给土地立证以后正式管起来。很多原始资料，都是那个时候从头开始积累的。上海土地局成立以后，上海的经验、资料，基本上被国家土地局拿来参照。

　　严亚南：在您担任市土地局局长期间，主持开展了全市性的土地普查和地籍整理工作，有关成果得到了国家土地局的充分肯定，并且作为经验向全国推广。您能否介绍一下，当时怎么组织开展这项工作的？

　　蒋如高：规划局和农委原来在郊区土地的管理上面有职能交叉，规划局总是想扩大城市土地，一扩大就扩大到了农村土地，农委又不让扩大，因为近城市的土地值钱，所以两者之间的矛盾蛮多的。过去的地籍资料，特别是郊区土地的资料都是老的、分散的，但是这些地方不弄清楚是不行的。所以，土地局成立以后，我们首先抓的工作就是搞土地普查，特别是要清查郊区土地，分清楚哪些是城市土地，哪些是郊区土地，哪些是农用地，哪些是非农用地，把各种资料建立起来。这项工作很重要，为了把它弄清楚，我们花了一年多时间。

　　田汉雄：原来的规划局管上海的土地，实际上眼睛是盯着地面建筑，不太看土地，他们认为是建筑物连着土地；蒋局长认为应该是先有土地，再有建筑物，所以在这方面的认识有差异。我们在具体搞土地普查的时候，是先着眼于建筑物，然后看规划局的土地是怎么批的，和现在有什么变化。当时在市局的指导下，我们静安区的土地普查主要做了三方面的事情，一是核查1949年前留下来的老房子的土地情况；二是核查规划局重新批了以后土地的权属情况；三是核查历来就没有好好管理的地方，比如棚户区。

　　抗战胜利以前，静安区的土地主要分为三块：延安路以南地区为原法租界，延安路到海防路为原英租界，除此以外的地区为原华界。这三块地方，历史上从来没有实现过统一管理。抗战胜利以后，国民政府虽然想管，但也没管起来，也来不及管。静安区土地局成立以后，我们先后从房地局、规划局聘用专业人员进行土地普查、测绘，从1986年到1988年，大概用了两年多时间把这三块土地的情况逐步厘清，完成了我们静安区的地籍图，在全市第一个达到了地籍和土地管理的统一。我觉得这为静安区此后进行土地批租打下了基础。如果不知道家底，土地批租就没法大规模开展。

　　我记得，当时颁发的这张土地证，下面落款写的不是“上海市土地管理局”，而是写“上海市人民政府”。也就是说，上海市人民政府专门授予土地管理局一个印土地证的印模，签发土地证的实际是上海市人民政府。土地普查最后形成的资料，也是由上海市政府发文。

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　　严亚南：市土地局成立了以后，建立和明确了工作机构和职能，并且开展了对上海城乡土地的普查，建立地籍资料，实行集中、统一管理，可以说为此后推进土地使用制度改革打下了坚实的基础。那么，蒋局长，您是从什么时候开始参与到土地批租试点这项工作之中的？

　　蒋如高：我们那个时候的土地都是无偿使用的，是划拨的。当时国外有人和国务院领导说，你们上海的土地是很值钱的。国务院主要领导经过研究，派田纪云到上海来找芮杏文，芮杏文就召开了专门的市委常委会。1986年6月11日，我和房管局局长桑荣林到市委常委会上去汇报，我汇报的题目是《关于土地开发经营问题》。会上，市委领导给我们出了两个题目，给我的题目是土地使用制度改革，给桑荣林的题目是住房制度改革，所以这两件事情是同一个来源。这个课题一布置，我们马上就展开工作了。

　　上海要进行土地使用制度改革，向谁学习呢？选择来选择去，我们觉得香港的办法比较灵活。香港的办法是将土地的两权分开，所有权不变，使用权可以转让。而且，香港的那套办法比较成熟，世界上都了解，所以我们决定采用香港的办法。1986年8月，我们组了个团到香港考察，学习香港在土地批租方面的具体做法。回来以后，市委就决定由市政府成立一个土地批租领导小组。这个领导小组组长是倪天增，副组长是夏克强。我是成员兼办公室主任，王安德是副主任，我们俩具体操作这件事情。

　　那个时候，中央层面是谷牧副总理在具体管这个事情。1987年7月，国务院特区办专门给谷牧写了个报告，谷牧批准在天津、上海、广州、深圳四个城市开展试点。事实上，天津和广州都没怎么动，深圳动了一下，拿了块地就拍卖了。我们上海是很认真、很慎重地开展了研究和试点，搞的是真正面向外资的国际招标。

　　严亚南：上海市土地批租领导小组和批租办成立以后，主要着手做了哪些事情？

　　蒋如高：首先，我们要搞一个“办法”。当时搞这个“办法”，搞得很累，花了很多时间。搞“办法”的主要力量就是我们土地批租办公室的同志，王安德、李钰君等。除此之外，香港的梁振英是主要成员。我们当时在香港请了七位顾问，包括测量师、律师、建筑师、企业家等，梁振英是为首的顾问。

　　后来有段时间，我们派人到梁振英所在的仲量行里，跟着梁振英学习。梁振英到美国、英国、澳大利亚的时候，王安德也和他保持联系。王安德在香港有问题就传给我，我们这里研究好再传给他，他再和梁振英研究讨论。就这样来来回回，反反复复地修改、讨论、再修改、再讨论。应该讲，我们搞土地批租的改革，是在梁振英的帮助下进行的。

　　“办法”基本成形后，我们到深圳去开座谈会，征求香港人的意见。平时我们听意见，会请很多专家坐在一起开会，但是找香港人开会是不能这样的。

　　他们如果坐在一起，一听有不同意见，就不响了，不会发表意见的。所以，我们专门到深圳开了一个星期的会，把梁振英、刘绍钧、简福饴等一个个单独请过来开会、听意见。所以，光一个“办法”，我们就搞了一年，前后修改了八稿，后来“办法”的英文稿也是梁振英帮忙拟写的。

　　新华社的一些记者曾经问我：深圳的一块地很早就拍卖掉了，你们为啥搞得这么慢？主要原因是我们想把“办法”搞得充分、细致些。我们这个“办法”后面还有几个附件（注：此处的附件是指六个配套法规），搞得比较齐全。我们和深圳的做法是不一样的，深圳那块地是1987年11月拍卖的，但是他们是外资不参加，境外投资人不参加，就是市政府拿了一块地出来拍卖，然后是市政府自己有个国营的房地产公司中标，拿到土地就开发了。我们是国际招标，我们的标书出来以后，面向全世界发放，有意愿的都可以来投标。“办法”推出的时候，我们只要说是学习香港的做法，人家就接受了。境外投资者对我们学习香港的办法，是很欢迎的。

　　最后，我们把这个“办法”报给国家土地局，我向当时的国家土地局王先进局长汇报时说：“这个办法报给你以后，我们上海要登报”。王先进说：“等等，这个办法，全国头一个，很重要的，要报国务院。”等国务院几位副总理圈阅以后，他再退回给我们。然后，这个“办法”经过江泽民市长签署后，我们才登报，对外公布。后来，国务院出台的“办法”，基本上就是按照我们这个“办法”，稍微做了一些调整。

　　这个“办法”公布以后，轰动得不得了。境内外新闻媒体，包括《纽约时报》等不断来采访、报道，我当时被采访了很多次。香港的报纸围绕上海土地批租进行了大量报道，数量有上百篇之多。当时法国有个记者去访问邓小平以后，说要到虹桥这块地去看看。虹桥公司和我说了以后，我陪他去看。在他回国的时候，还特地要到虹桥这块地对面的大楼上再看一看，他知道这是中国第一块向国际招标的土地。

　　这样经过一段时间，等到“办法”搞成熟了，我们就正式开展国际招标。当时，虹桥开发区有许多地，我们就从虹桥开发区那里把26号地块收回来批租。为什么选这块地呢？因为这块地清爽、没疙瘩。

　　我记得我们当时一共印了2000份标书，通过顾问以及上海在港工作机构向世界各地发放。招标工作在上海和香港两地同时进行，结果香港3个标，上海3个标，共有6家公司参与投标。投入香港标箱内的标书，由专人护送、空运来沪，与上海标箱内的标书一起开标。开标是当着各投标代理人和公证人的面进行的。最后，当日本的孙氏公司亮出2805万美元时，在场所有人都非常吃惊，应该说这个报价远远超出我们的预期。

　　

　　1988年7月，蒋如高在上海市土地使用权有偿出让决标新闻发布会上。（主席台左起：王安德、蒋如高、倪天增、夏克强）

　　孙忠利先生是在日本做生意的华人，对于国内第一次批租土地，他是志在必得。为了确保能中标，在截标之前两个小时，他在原来的基础上又加价20%，最后是以总价2805万美元中标。那个时候江泽民市长问我：“你们怎么卖得这么贵啊？”我说：“这是他自己投的呀，不是我要他投这个价格的。”实际上，孙忠利最后还是赚钱的。

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　　严亚南：孙忠利先生来投标的时候，当时上海还没有房地产市场，因此没有可供参照的价格。他是根据上海外汇房、涉外办公楼的租金，然后再比照日本地价推算的，那时候日本地价正好是在高位，所以他最后确定以日本地价30%的价格来投标。

　　蒋如高：对。另外，他当时已经55岁了，可能也是看到了日本经济的潜在危机，想把资金多元化。所以听说上海要搞批租呢，他是很有兴趣的。他曾经说：“决不放过这个历史性机遇。”他拍下虹桥26号地块以后，因为1989年的政治风波，日本银行的贷款进不来了，资金有了困难，有蛮长一段时间没有动。后来，等他把房子造好以后，我们的房地产市场发展起来，地价、房价都涨了，应该说他的运气还是蛮好的。

　　那时候，市中心的房子也不过2000多美元每平方米，虹桥开发区在当时还是蛮偏僻的，他造好以后卖1800美元每平方米，也卖得很好。什么道理呢？一是因为通过土地批租得到这块地，房子的产权是完整的，可以没有障碍地流通。二是这个房子的销售可以面对国际市场，对购买对象没有限制，凡是不持有我国护照的人都可以买。他这个房子跟当时的外汇房、侨汇房性质是不一样的。三是外国人觉得这个地理位置好。我们当时觉得，古北路、仙霞路在市中心边上，蛮远的，但是外国人认为这个地方蛮好，离虹桥机场近，很方便。

　　严亚南：孙先生当初决定来中国投资，也并不完全是以赚钱为目的，在他看来，上海刚刚开放，今后会有更多外国人到上海来，需要更多的酒店、办公楼和公寓楼，他是看准了这个市场的。

　　蒋如高：是的。他当初曾经和倪天增副市长说，他不要赚钱，就是想为国内做点事。但是倪天增和他说，你一定要赚钱，只有你赚钱了，才能说明我们改革成功了。

　　田汉雄：在土地批租改革上，上海比深圳做得好的地方是我们有一套“办法”先行。香港这个城市是国际性的，只要香港人认可了，实际上就是得到国际认可了。这套“办法”并不是我们自己拍脑子想出来的，而是得到国际上认可的，所以这件事情后面做起来就很顺理成章了。我们第一块地虹桥26号地块招标成功，三方都赢了，皆大欢喜。这个头开好了以后，上海整个思路就打开了。原来市领导想做事情，但是没有钱，什么事情都不能做。通过土地批租，局面打开以后，思路就出来了，钱也就有了。

　　严亚南：的确，思路决定出路。蒋局长，在您看来，当时上海开展土地批租试点的阻力有哪些？

　　蒋如高：当时《宪法》第十条第四款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租，或者以其他形式非法转让土地。”我们的做法是，把土地的所有权和使用权这两权分开以后，所有权属于国家，使用权可以根据法律的规定进行出让。但是，这与当时的《宪法》是有冲突的。后来，中央提出要修改《宪法》。1988年4月，全国人大通过了《宪法》修正案，对原来条款中不得出租的内容予以删除，后面加上了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，这就是为适应批租需要进行修改的。修改以后，土地批租从法理上就可以讲通了，我们的改革试点也就有了合法依据。

　　另外，当时大家对批租不理解，特别是一些老同志认为搞土地批租就是搞“租界”。甚至还有人说我和王安德是“当代李鸿章”。为了对这些舆论进行澄清，我们在《解放日报》上组织了一整版文章进行宣传，主要就是宣传土地的使用权是可以转让的，通过转让获得建设资金，这是世界上包括发达国家在内通行的办法；土地使用权有偿转让与“租界”和“治外法权”有着本质的区别，“租界”是把中国的主权出卖了，而土地批租是要投资者接受我们国家的法律和管理，只享有使用权，到期土地仍由国家收回。我们当时还请了梁振英先生讲课，一点点地使大家对土地批租有了认识和了解。我们通过很多渠道向社会进行宣传，应该讲，为改革试点创造了比较好的舆论氛围。

　　严亚南：1988年6月，在虹桥26号地块投标前，您曾经和虹桥公司的谢武元总经理、周友琪先生以及批租办的李钰君先生一起到香港进行市场宣传和推广，能说说这次去香港的感受和收获吗？

　　蒋如高：1988年这次去，主要是和老朋友见见面，包括几位测量师朋友，几位大老板。像恒基兆业的老板李兆基，我们去看他，当时李兆基的态度就是不管什么价格，你们说好了，派头大得不得了。还有罗康瑞，他也是我们的顾问。后来，他们两位都参与投标的。香港收到的3份标书中，其中有2份是他们投的。

　　

　　1988年6月，蒋如高（前排右二）、谢武元（前排左二）、周友琪（后排右二）、李钰君（后排右一）赴香港进行政策宣传与市场组织。图为四人工作组在香港岛中环环球大厦27楼与中银集团成员合影。

　　严亚南：当年搞土地批租规章制度设计时，除了最后出台的一个“办法”和六个配套法规，还有一些问题可能在当时曾有设想，但是没有做下去，比如说土地怎么回收等。对此，您是否还有印象？为什么这些事情没有做下去？

　　蒋如高：土地回收这个问题后来没有好好思考下去，因为当时觉得这个问题涉及规划，比如到期收回这块土地以后，土地上面有房子，将来这块地是怎么规划的呢？三十年、五十年、七十年以后的规划肯定都不一样了，这块地将来派什么用场也不知道。如果到期规划一变，那就都变了。比方说现在是五层楼的，将来变二十层楼了，那怎么办呢？即使规划不变，留着的这幢房子也变成了老房子，随着社会越来越进步，这房子看上去也一定跟新房子不能比了。所以，当时就觉得这是几十年以后的事情了，这个问题可以放一放，就没有去细想到期后究竟是无偿收回，还是有偿收回。

　　严亚南：主要是因为考虑到规划的不确定性？

　　蒋如高：是的，城市规划不确定。即使规划确定了，到时候也可能会改掉。

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　　严亚南：在土地批租改革之前，从中央到地方，关于土地有偿使用究竟是以“征税”还是“收费”的方式，曾经有过非常激烈的讨论，也就是所谓的“税费之争”。我记得您是力主“收费”，而非“征税”的，能否具体谈谈您的观点？您的观点在当时产生了哪些影响？

　　蒋如高：在我们搞土地批租改革之前，当时理论界和实际业务部门的同志都开始认识到城市土地应该有偿使用。税和费都可以解决土地无偿使用的问题，但是到底是由财政部门征收土地使用税呢，还是由土地管理部门收取土地使用费呢？在“收费”和“征税”上有很多争论。我个人认为“收费”比“征税”更有利。

　　首先从理论根据上来讲，土地有偿使用的依据是马克思主义的地租理论。土地使用费的实质就是地租，从上海来讲主要是级差地租。级差地租与城市的形成、城市的建设和开发密切相关。为什么上海的土地要比其他地方的土地有吸引力呢？这是因为就全国而言，有一个级差收入。从上海本身来讲，闹市区和偏僻地区级差收入也不同，主要原因是基础设施条件不同。上海的基础设施是由国家和地方共同投资的，长期积累下来的市政基础设施的欠账谁来负担？我觉得，如果要弥补上海市基础设施欠账，还是用“费”的形式比较好，因为欠账主要靠地方解决。

　　第二，从发挥经济杠杆作用方面来讲，税与费都有经济杠杆的作用，问题是对于上海来讲，哪一个杠杆更有调节作用。评判的标准就是中央关于城市经济体制改革的决定，即是否对经济起促进作用，乃至起更大的促进作用。

　　经济杠杆的调节应该是非常灵活的，而不是呆板的。它要使企业能在对等的条件下展开竞争。从全国来讲，960多万平方公里，有大、中、小各类城市，设计每平方米每年征收0.3～1.2元土地使用税，只有4倍差距，就很难使这个经济杠杆适应经济发展的需要，我们在研究设计中外合资企业征收土地使用费标准时，差距就有120倍。所以，我觉得，用土地使用费的形式更能体现经济杠杆的灵活性，而且方法比较适当。因为收费是根据地理环境条件和用途，如果基础设施环境得到改善，就可以提高收费标准。现在是哪个地方市口条件好，大家都搞，结果把国家应得的级差收入转为企业收益。这样就使企业没有在同等条件下进行竞争，有些合资企业的中方利用国家的土地在发财，而国家却一分钱也没有拿到。另外，征收土地使用费，市政府可以草拟办法，报市人大常委会。我们就可以制定比较详细的条例，优惠和制约并存。比如，有些不适宜在这一地段的企业，可以采取行政措施和经济措施相结合，限定时间让企业搬迁；如果不搬，则加倍征收土地使用费。如果是税，则因为没有根据而不能搞。因此，土地使用费调头快，能适应经济改革的需要。

　　第三，收费有利于处理中央和地方的分成关系。当时有一种观点认为，留给地方和中央不过是一个口袋进，一个口袋出，都是国家的钱。我认为这种观点是算死账，土地使用费这个杠杆运用得当，就能使全社会经济效益提高，国家的收入就会提高。比如，当年财政部批准抚顺市进行征收土地使用费的试点，仅一年就收得1300万元，这样，就能解决一部分市政建设资金。

　　另外，当时征收土地使用费后，在很短的时间里，就清退出土地10万平方米，解决了一些企业的用地问题，这些土地再安排建设项目后就增加了新的利税收入。

　　第四，可以费税并举，费税同时收。费作为一种级差地租，税则作为一种财产使用税，这样就能求同存异，解决矛盾。土地管理部门向用地单位征收土地使用费后，一部分作为国家财政收入上交给税务部门。我当时建议，赶快解决土地使用费问题，可以在征收土地使用费的前提下，以一部分费作为税上缴财政部门。

　　另一方面是要在土地使用费中，提取一定比例作为土地管理经费。我认为这样做对增收节支有好处。征收土地使用费，由谁征？要不要土地管理机构？如果没有必要的机构和力量，那么再好的办法也是一句空话。没有管理部门会造成有法不依。《宪法》规定，土地不能出租，但因为当时没有监督，乱占滥用和私租的现象时有发生。因此，要使法律、法规、办法得到完全实施，一定要解决土地管理部门的力量和经费问题。当时我提出，国家对土地管理部门的经费可以有三种办法：一种是拨行政经费；另一种是统收统支，实报实销，征收到的土地使用费全部上交国家，需要的开支，则造预算，待批准后使用；第三种办法就是收支挂钩，定比例留成。我个人倾向用第三种办法，因为这样，就可以调动土地管理部门的积极性，加强土地管理。不少区的领导也认为收支挂钩，有利于管理土地。土地管理实际上代表着一个城市的管理水平，土地管理局成立以后，要实现土地管理现代化，就需要用飞机测量全市的土地，用电子计算机来储存土地资料……这些都需要土地管理部门有足够的人员、相应的现代化手段以及稳定的经费来源。

　　在1985年10月市计委计划经济研究所组织的研讨会上，我讲了我的观点。那次会议，大家都各抒己见，畅所欲言，气氛很活跃，倪天增副市长还参加了闭幕式，和我们大家合影。

　　严亚南：1985年10月，您在市计委召开的研讨会上表达了在土地使用费中提取一定比例作为土地管理经费的愿望，在完成虹桥26号地块批租后，这个愿望终于实现了。能否和我们谈谈，得到的第一笔土地出让金是如何进行分配的？

　　蒋如高：我们收到批租款后，有2%留在我们局里，付给虹桥公司约30%的场地使用费和前期垫付的工作经费，另外大概有67%的款项由财政局专户存储为土地开发基金。

　　田汉雄：留在土地局的这部分工作经费，在当时可以说是相当重要了。一开始，批租一块地大概要半年以后才能够开始第二块地，一年实际上也没有几块地能批，所以财政同意拨付费用给土地局用作开展批租工作的经费。因为要到境外推广，要到香港去，还要请人家来，都需要工作经费。后面的发展实在太快，快到什么程度？就我们区里来说，我是1993年10月离开静安区到市土地局，我走的时候，静安区建委账户里通过土地批租拿进来的钱（合同金额）有1.5亿美元。除了要上交给市土地局一部分，还要用于动迁。当时我们区政府一年的税收收入只有3亿元人民币。1993年的时候，美元兑人民币最高的时候黑市价到了1:10。没有这些钱，我们上海的旧城改造是没办法做的。

　　严亚南：非常感谢蒋局长今天精彩的回顾。您不仅为上海的土地管理开创出崭新的工作格局，使上海的土地管理工作领全国风气之先，为上海推进土地使用制度改革打下了扎实的工作基础。同时，您与同事们探索出的土地使用制度改革新路，使上海成为日益繁荣、繁华的国际大都市。作为在这座城市中成长起来的年轻人，再次向您致以深深的感谢与敬意！同时，也感谢田老师生动、翔实的补充，让我们能够体味令人印象深刻的历史细节。