李善芬：保税区敞开大门与海关守好国门

　　【编者按】

　　2020年4月18日，是浦东开发开放30周年纪念日。

　　三十而立，浦东告诉世界：中国改革开放的大潮，如何书写一座城市新的传奇。中国奇迹的密码，是浦东三十年来的思想解放、制度创新，是一代人的艰辛探索和奉献。

　　三十而立，浦东的崛起，不仅是崭新城市天际线的立起，更是中国昂首走向世界、拥抱世界的步伐。

　　上海的浦东，中国的浦东，世界的浦东。

　　站在新的历史起点，澎湃新闻·智库报告栏目推出“人海潮·浦东开发开放30年口述”系列专题，中共上海市委党史研究室以陆家嘴、金桥、外高桥、张江四个开发区为切入点，采访了浦东开发开放的决策者、参与者、执行者，讲述那段浪奔浪流的进取故事，致敬那段激情似火的创业史，更为今天的浦东改革开放再出发提供一个大历史视角。

　　口述：李善芬

　　采访：黄金平、龚思文

　　整理：龚思文

　　时间：2019年10月28日

　　我1962年从上海海关学校毕业后就来到上海海关参加工作，是一名不折不扣的“老海关人”。

　　1990年，为全面支持浦东开发开放，上海海关在中央驻沪单位中率先成立了支持浦东开发领导小组，当时我担任关税处处长，关税处承担了支持上海改革开放的职责，我也成为领导小组成员之一，同时兼任上海海关支持浦东开发办公室主任。1991年10月，国务院接海关总署专报后特批成立上海浦东海关筹备处，任命我担任筹备处主任。1992年4月，浦东海关筹备处在上海船厂附近的一处居民楼挂牌，同年10月对外开办海关业务。我们打破了海关在筹备阶段不开办业务的惯例，“边筹建、边运转、边完善”。1995年4月18日浦东海关正式挂牌，任命我为关长；2001年我担任浦东国际机场海关关长。服务保障浦东开发开放，一直是我所从事和分管的最重要工作。

　　我想着重谈谈上海海关在浦东开发开放初期，为外高桥保税区的建设发展所做的一系列工作。

　　当好“建设者”：固本强基力促封关运作

　　回想20世纪90年代初，外高桥所在的浦东东北片区还是成片水稻田，通往长江口的那片区域则被芦苇荡所覆盖。但凡有领导前来视察、参观，我们就在水稻田边向他们展示外高桥保税区10平方公里规划图，再陪同他们站到两层楼高的友好小学楼顶上俯瞰，介绍说这就是我们规划中的外高桥保税区。

　　1991年8月，外高桥保税区首期开发的4平方公里工程开工，保税区的隔离设施及卡口，成为上海海关为保税区规划设计的第一项基础性工程。我们每天安排两名同志赶赴施工现场蹲点守护、实施监管。当年浦东公交线路很少，我们的同志要骑自行车行进20多公里前往外高桥；当地没有食堂，只能从家里带些饭菜或干粮作为午饭，再到周边农民家去讨开水喝。

　　建设保税区隔离围墙，这在中国没有先例。隔离设施和卡口的设计要美观、经济，而且要能管住。为此我们翻阅了大量资料，借鉴国际上的通行规范，花了很大力气设计出保税区建设标准，拟定出“验收外高桥保税区的必备条件”，提供给建设单位——上海市外高桥保税区开发公司。我记得很清楚，首期0.453平方公里区域的隔离围墙总长度是3.35公里，围墙总高度是3米，围墙下部是50厘米的水泥砖墙，中部是215厘米高的金属网，水泥砖墙与金属网之间距离为5厘米，顶部是三道刺铁丝、间距各为10厘米，共30厘米；在D纬三路西端与杨高路相交处设置海关卡口一个，卡口处建21平方米检查房一幢，卡口附近设置900平方米的货物查验场地，D纬三路作为进出通道实现“人车分流”，人行通道和车辆通道宽度分别为4米和12米。

　　当初为了方便建设单位施工车辆的进出，我们大胆提出设想：施工期间增设二个临时通道，专供施工车辆进出，用开启式铁门加以封闭。这样对于我们海关派驻现场监管的同志而言，虽无形中增加了成倍的工作量，但却为工程建设节省了大量时间。

　　隔离围墙在建设中需要越过四处河段，对河流的封闭该如何进行？我们的同志通过现场调查研究，创造性地提出用草包和铁丝网拦到河底的做法，以确保全封闭、不留缺口。建设单位采纳了上述建议。

外高桥保税区围墙工程开工。本文图片均由口述人提供

　　1992年3月7日至9日，由时任国家海关总署副署长刘文杰同志带队的验收小组，对外高桥保税区首期隔离设施进行了验收。验收评审会上，验收小组提出了一些问题。有同志问“隔离围墙高度为什么缩短了几厘米？”后来才知道，由于工程是建在水稻田上，提前完工后又放置了一段时间，所以下沉了一截。建设单位闻讯后立即整改。再比如，大家普遍认为查验场地面积不足，查验设施过于简单；检查房实在太小，只能临时派派用场。诟病最多的要属海关办公用房。我们暂时使用的潼港新村一套房屋只有70平方米，距离保税区还挺远，确实不利于海关监管。3月9日，外高桥保税区首期0.453平方米通过验收，正式封关运行。

　　有了首期验收的经验之后，后面的几次封关就顺利多了。到1993年3月，由外高桥联合发展公司建设的新一轮总长9.36公里的隔离设施也已基本完成，这次验收的事项很多，包括仓储区、管理区的全部，以及加工区D纬四路以北部分等都顺利通过了，封关后总面积约2平方公里。4月17日，时任中共中央政治局常委、国务院总理李鹏为外高桥保税区2平方公里区域封关营运典礼剪彩。上海市委书记吴邦国、市长黄菊，以及国务院特区办主任胡平、海关总署署长钱冠林等领导同志都出席了仪式。李鹏总理在讲话中指出，无论是保税区、浦东新区还是整个上海的对外开放工作，都应该和国际接轨，要按国际规则办。到1994年底，保税区新建3.5平方公里区域经海关总署验收合格，使外高桥保税区封关运营面积达到5.5平方公里。这时的外高桥保税区，已经由雏形趋向成熟，一大批现代化的生产厂房、商贸大楼、仓储库房拔地而起，成为全国开发建设速度最快的保税区。

　　当好“引航员”：主动服务推动政策落地

　　浦东开发开放启动后，上海海关参与拟定了《中华人民共和国海关对进出上海外高桥保税区货物、运输工具和个人携带物品的管理办法》。上海海关还参与《上海市外高桥保税区管理办法》等规范性文件的研究制订工作。我们还结合上海实际情况，制定了《上海海关对进出上海外高桥保税区货物、运输工具及个人携带物品的监管和征免税实施细则》《上海海关对进出外高桥保税区货物、运输工具及个人携带物品的海关须知》，并针对企事业单位在浦东落户推出了“进口减免税货物审批操作规程”等20余项工作制度和优惠措施。

　　然而，我们在调研中却发现，成立之初，保税区里许多部门和企事业单位对这些优惠政策并不熟悉，更没有把这些政策用足、用好。优惠政策得不到有效落实，小而言之是增加了企业单位运营成本，影响业务发展；从大的方面讲，意味着营商环境得不到实质性改善，那是要错过开发开放大好时机的呀！我很快意识到，当务之急是要将大好政策广为宣传。

　　于是，我们的同志利用当时浦东地区还为数不多的影剧院、社区广场等场馆或公共空间，举办各种形式的大型宣讲会和咨询接待活动。浦东开发办和海关在东昌电影院共同举办了大型宣传会，千余人的场馆座无虚席，上千家企业的书记、厂长、经理来聆听政策宣传。那天黄奇帆副主任和我宣讲了两个多小时；散会后仍有许多人走到台上来围住我和海关同事，要我们帮助他们答疑解惑，还邀请我们到企业去宣讲政策。1991年秋，上海电视台连续播出了四集关于保税区海关优惠政策的电视宣传片，在社会上引起强烈反响。有些企业负责人看过之后才恍然大悟，说“不看不知道，一看才知道；不是没政策，而是不会用”。宣传片播出后半年，差不多是外高桥保税区首期封关启动之际，统计显示0.453平方公里的区域内已有92%土地被批租或征用，投资及意向投资项目达11个，投资总额约1.4亿美元，还有许多企业想方设法要“挤进去”。我们的及时宣传在助力保税区“筑巢引凤”方面起到了立竿见影的效果。

　　同时我们也意识到，保税区的一系列优惠政策只有在一个个具体的项目上得到体现，才能显示出对中外投资者的吸引力和竞争力。在他们举棋不定时，海关只有主动提供服务，为他们释难解惑，才能帮助他们增强落户浦东的信心和决心。进入保税区的第一家外资企业是日本著名的JVC公司。1992年，上海广电公司想同JVC合办电视机生产企业，历经旷日持久的谈判，日方却迟迟不肯拍板。原来，他们主要担心的是政策有变。广电公司后来找到海关，希望我们能提供咨询和帮助。那天在花园饭店，JVC公司派出一个规模不小的代表团前来咨询。他们先是给了我一张很大的纸，上面密密麻麻写满几十个问题，然后像连珠炮似的轮番提问，大多数问题关乎具体事项，也有些是虚虚实实的试探性提问。我在回答他们的时候把握好几条大的原则：一讲我国推进改革开放的坚定性，二讲浦东开发开放大趋势，三讲保税区政策的优惠力度，先解除他们心中的疑惑；在此前提下再对各类细节问题一一予以解答。外商很明显是释怀了，当场拍板签合同。此后，我们的经办关员还继续保持与JVC公司的联系，加速验放该公司所需的各项装潢材料、机器设备，推动其“当年立项、当年基建、当年投产、当年出口”；第二年还帮助该公司利用出口优惠政策解决了产品积压等问题。1994年初，JVC增资1000万美元。

　　看到JVC公司在浦东外高桥蓬勃发展，众多中外企业也纷至沓来，通用汽车、贝尔程控交控机、东芝电脑、华虹NEC集成电路等一大批项目相继落户浦东，海关都是提前介入，耐心解释海关规定，引导他们将减免税等优惠政策落到实处。汤君年先生(汤臣集团创始人)当年在外高桥保税区内建设10万平方米仓储场所和汤臣国际贸易大楼，我们海关也给予了大力支持，帮助这位生于浦东的台湾商人回到家乡投资实业。

　　外高桥开发公司决定建设一批标准厂房和仓库，但在钢结构的进口上遇到了难题，我们经过研究并报请总署批准，对这批钢结构特案予以放行。不仅仅是外高桥保税区，浦东的其他几大开发区、核心商务区、配套功能区、中外企业，以及机场、港口，等等，我们都多次实地踏勘、深入调研、宣传政策、提供服务。当年戴杰署长到浦东考察时，曾这样评价浦东海关说，“浦东海关有两个特点：一是介绍浦东，对三大区、六小区、数百个大小项目，发展进度，如数家珍。二是带着一种感情在介绍，感情上、思想上与浦东融合在一起”。

　　当好“守护人”：积极探索新型监管模式

　　对企业，我们着眼于发挥区域性监管优势，在流程和手续上给予快捷和高效的服务。比如，对进区仓储的转口货物，企业只要到保税区海关办理一个转运申请单，就可将货物（集装箱）直接运入保税区仓库；对转口到第三国货物，特殊情况经海关批准，货物可不进区，以单证报关流转审核，海关派员到口岸验放；对加工贸易货物，海关按审定的单耗定额实施总体核销，取消登记手册和减免税审批表，保税区货物运往非保税区时才按常规办理海关进口报关手续。同时，我们较早地实现了保税区内企业与海关、银行等部门和单位的计算机联网，既有效发挥海关监管职能作用，又最大限度地免去企业奔波之苦。

　　对保税区本身，我们首创“境外出入保税区货物申报备案制”，凡是自境外进入保税区或由保税区直接运至境外或其他保税区的货物，一律实行申报备案制，简化了手续、加速了通关。我们推进实施“四个就地”监管模式，即：就地办理报关手续、就地办理转关运输手续、就地办理减免税审批手续、就地办理加工料件审批手续。我们还落实了一系列便利措施，如报核报验24小时不间断；个人携带物品属暂时进区的，以进区时的申报单位作为出区凭证；对区内经营加工贸易的企业实施总体核销；区内的企事业单位相互之间转让、出售或移作他用的物品事先不必向海关申报，事后向海关备案即可，等等。这些措施在上世纪90年代的保税区落地实施，可以说都是首开先河，也为后续的海关监管模式改革创新打下很好的基础。

　　有意思的是，随着越来越多不直接销往国内市场的货物都存放入保税区里，保税区仓储规模显著扩大后，原来关于“所存货物储存期限为1年”的规定，实际上是被突破了。这项突破后来被纳入到浦东开发开放首部地方性法规——《上海外高桥保税区条例》中。2001年我赴浦东机场海关担任关长后，从空运出入境货物量增加的趋势出发，利用外高桥保税区业已具备的通关便利化条件，探索开展“空运货物直通式”试点，实现保税区生产型企业进境货物通关时间由原来的3天缩短到6小时。2002年，外高桥保税区又率先探索实行电子数据交换（EDI）无纸化报关试点，进境备案通关时间被进一步缩短到5至10分钟。

　　令我印象深刻的，还有我们海关助推外高桥保税区在全国范围内率先设立生产资料交易市场。当年市政府办公大楼还在外滩时，上海海关大楼就在隔壁，上海市有关领导经常同我们一起讨论。在讨论中，黄奇帆同志较早提出建立生产资料交易市场，将国际市场交易放到国内来进行的设想；我们也意识到发展生产资料交易市场对拓展保税区内贸易公司的经销渠道、加快保税区贸易功能开发和同国际接轨等具有重要意义。生产资料交易市场成立后，既是现货展示的平台，又是谈判交易的平台，保税区内企业生产出的产品可在市场内进行保税展示，区外的贸易商看中后可直接签合同，海关则通过现场办公形式或计算机网络实施监管，一来一去，节省了大量时间和物流成本。

　　后来，外高桥联合发展公司还同一家外资实业公司成立了一家中外合资的贸易公司，专为生产资料交易市场服务。我们推进的这项工作实属“超前”，后来也得到了海关总署认可。1994年5月李鹏总理视察上海浦东时，专程前往保税区生产资料市场观看所展示的保税商品。同年12月，保税区“国际商品展示交易中心”正式落成启用，成为国内规模最大的国际商品展示交易中心。随着对外开放政策持续推进，保税交易平台的商品范围日益扩大，国际化妆品、酒类、医疗器械展示贸易中心等专业贸易平台相继建成，功能也得到不断拓展。

呈大写字母“M”型的外高桥保税区五号门卡口

　　大家现在看到位于洲海路的外高桥保税区五号门卡口，呈大写字母“M”型，这正是来自我们的创意和设计。从拼音上念，字母“M”代表的是“门”：它的一层含义是外高桥保税区敞开大门，欢迎中外客商前来投资发展；另一层含义海关要切实做好把关服务，在保税区这片热土上守护好国门。从这个意义上说，这座“M”型卡口，以标志性建筑的形式，将上海海关作为保税区建设者、引航员和守护人的职能作了很好的诠释。