徐峰：保税区重大政策突破背后细节

　　【编者按】

　　2020年4月18日，是浦东开发开放30周年纪念日。

　　三十而立，浦东告诉世界：中国改革开放的大潮，如何书写一座城市新的传奇。中国奇迹的密码，是浦东三十年来的思想解放、制度创新，是一代人的艰辛探索和奉献。

　　三十而立，浦东的崛起，不仅是崭新城市天际线的立起，更是中国昂首走向世界、拥抱世界的步伐。

　　上海的浦东，中国的浦东，世界的浦东。

　　站在新的历史起点，澎湃新闻·智库报告栏目推出“人海潮·浦东开发开放30年口述”系列专题，中共上海市委党史研究室以陆家嘴、金桥、外高桥、张江四个开发区为切入点，采访了浦东开发开放的决策者、参与者、执行者，讲述那段浪奔浪流的进取故事，致敬那段激情似火的创业史，更为今天的浦东改革开放再出发提供一个大历史视角。

　　口述：徐峰

　　时间：2018年3月14日

　　采访：严亚南

　　整理：严亚南

　　1990年，我从上海海事大学研究生毕业，8月份面试，9月份就到上海市外高桥保税区开发公司工作了。现在我所在的上海畅联国际物流股份有限公司也是外高桥集团投资的。迄今为止，我的整个职业生涯都在外高桥保税区。30年过去了，看到外高桥保税区今天的发展成就，作为一名老员工，我深感自豪。

　　我是第一个拿新区工资的人

　　1990年4月18日，国务院总理李鹏来上海宣布浦东开发开放的时候，我就在离浦东开发办公室不远的上海海运学院（现为上海海事大学）念书，学的是港口规划专业，所以毕业后投身浦东新区的开发建设，也是顺理成章的事情。

　　1990年六七月份，市里就为外高桥、金桥、陆家嘴三个开发公司搭好了班子，给每个公司配了六个人。我们外高桥公司的总经理阮延华就是属于这批组织部派过来的领导。派过来以后，阮总他们就在浦东开发办公室工作。到1990年9月，公司正式成立，我们就到由由饭店上班了。

1990年9月10日，上海市陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区、外高桥保税区开发公司成立。图为悬挂于由由饭店外墙的庆祝横幅。新华社资料图

　　公司原考虑让我在规划部门工作，后来因为招商部门缺人，领导就让我过去了，没想到一做就做了二十几年。我是外高桥保税区开发公司第一个通过社会招聘的研究生，当年的工号是16号，也就是说在我之前，公司已经有15个人了。但是，大多数来浦东工作的同志都是经组织安排过来的，也有一些是从各单位借调的。我从学校一毕业就进了外高桥，陆家嘴开发公司和金桥开发公司也没有我这样的情况，所以我是浦东新区第一个拿新区工资的人，还是蛮自豪的。

　　上世纪90年代，我们外高桥保税区开发公司争取到了两项比较重要的开放政策。

　　政策之一：允许设立外资贸易公司，开放服务贸易

　　计划经济体制下，进出口业务全部是由进出口公司负责经营。进出口公司有经营执照，可以做别人不能做的生意。如果国内企业想到国外买东西，就要找进出口总公司，支付3%-5%的代理费。比如，我要进口设备，就需要先到市经委、市计委等主管部门去批。审批完以后，国家给予配套的外汇额度，我才能通过机械进出口公司到国外去购买。

　　浦东开发开放以后，就要允许国外的企业到这里来投资。实际上，上海在1982年以后就已经允许外商独资设立生产型、加工型企业。比如，耀华皮尔金顿浮法玻璃厂、易初摩托车厂等，都是上海最早一批外商投资企业。

　　1990年以后，外高桥保税区的改革开放，主要解决服务贸易领域的开放问题。当时，国内贸易性行业的企业都要在香港注册成立公司，通过香港这个跳板，把在香港的货物经由中国的进出口公司卖给国内企业。一旦国家允许外商投资设立贸易公司，国外的贸易公司就可以直接和中国的最终用户做生意，这样就打破了原来的贸易代理体制。1990年9月，上海市人民政府颁布的《上海市外高桥保税区管理办法》明确了外商投资企业可以在保税区里注册贸易性公司。这项政策在开放度上实现了很大突破。

　　在外资企业的审批方面，当年要设立注册资本比较大的外资企业，其审批权都在外经贸部。伊藤忠商事有限公司作为我国第一家外商独资贸易公司如要立项，首先要报到上海市外经贸委（市外资委），然后由上海市外经贸（市外资委）上报外经贸部。朱镕基市长在上海的时候，还专门成立了一个外资审批委员会，由当时的常务副市长黄菊同志直接负责，所以阮总有什么问题都直接报黄菊同志。

　　为了争取这项政策，我们在阮总的带领下，经常和市外经贸委外资处一起商量、跑北京去争取政策。在报批过程中，主要碰到两个问题：一是国家不知道怎么审批。虽然国家允许外商搞独资贸易公司，但是没有细则，也没有先例，审批了会对国家造成多大影响？谁也不知道。二是不知道应按什么行业进行审批。我们当时和伊藤忠商社谈，问他们做哪些行业的生意？伊藤忠商社说，什么行业都有，除了按照中国法律，不能买卖军火、毒品，其他都可以买卖。国际性贸易公司都不分行业的，这与我们原有的管理体制完全不同。当时，国家各个部委都有各个部委的特许经营权，允许外商设立独资的贸易公司，就意味着要进行多方面突破。

　　一是经营范围。当时报批的时候，就写了金属贸易、服装贸易、纺织品贸易等很多大类。后来日本人也没办法，就让我们写清楚，哪些方面不让经营。但我们也写不清楚，最后只能笼统地加了一句“有国家特许经营权的除外”，比如像烟酒、医疗、粮食、军火等特许经营商品。

　　二是注册资金。当时在国内注册公司都要足额认缴注册资金。我们和日本人经过几轮讨论，商定以20万美金作为起步的注册资金。当时美元兑人民币的汇率为黑市1：10，官价1：8，也就是100多万人民币。这样就确定了外商独资贸易公司的注册资金起步标准。

　　分管对外经贸工作的上海市副市长黄菊对这个项目高度重视，遇到棘手的事情都由他出面协调。阮延华总经理和市外资委常务副主任叶龙蜚、外资处处长傅有才等都经常跑北京向外经贸部汇报，我们和日本人也有很多回合交流。来来回回，经过整整三个月，外经贸部经审核后发出了标志性的1号文件。1992年7月26日，我国第一家外商独资贸易公司——上海伊藤忠商事有限公司经批准在外高桥保税区注册成立。

　　上海伊藤忠商事有限公司的成立，意味着中国对外贸易体制的重大突破。获得批文一个月以后，外经贸部就把外贸公司审批权放给了上海市外资委。从那以后，注册资金在50万美金以下的外资企业就由上海直接审批了。当时，由外经贸部批的外贸进出口公司只有5家，包括伊藤忠、丸红、住友、日商岩井等。后来，日本的九大商社在一年内全部在外高桥保税区注册了公司。日资企业领头注册入驻后，欧美企业也陆续进来了。这样就形成了外高桥引进外资企业的高潮。

　　真正在开放政策上取得关键性突破，开始有外资企业来注册，是从1992年4月以后开始的。

　　关于服务贸易的开放，还有一个物流企业的案例。1993年8月11日，日本最大的跨国贸易集团公司——丸红株式会社与外高桥保税区联合发展有限公司、中国外运上海公司和外高桥保税区港务公司等四方面联合组建了外红国际物流有限公司（下称外红公司）。这个项目也实现了很多重要突破：

　　第一，突破了综合物流的概念。原来我们国家的运输行业，搞航运用的是航运执照，搞卡车运输用的是卡车运输执照。在计划经济分类里，是没有物流这个行业的，也就无法进行工商注册。所以，这个项目从上海市工商局一直报到国家工商总局，最后才批下来。之后所有从事与之相关业务的公司都叫物流公司了，从而推动了整个行业向综合化和代理方向发展，在经营范围和行业管理方面实现了重要突破。

　　第二，突破了股权占比上的限制。外红公司的外方占股60%，第一次实现了服务贸易投资外方控股。1994年之前，物流是不允许外方控股的，外高桥保税区突破了这一点，在保税区内注册的贸易类、服务类外商投资企业可以由外方控股。当时整个项目投资500万美元，日方出300万美元，中方是由外高桥保税区联合发展有限公司、中国外运上海公司和外高桥保税区港务公司三家组成，占股40%，出200万美元。公司成立的时候，黄菊来参加了剪彩。现在，外高桥保税区最有生命力的两类企业就是物流和贸易。

　　政策之二：设立保税生产资料交易市场，便利一般贸易

　　1992年以后，外资贸易公司的法人地位是有了，那么接下来外商和中国企业做生意，碰到的问题就更多了。比如说外汇，当时是实行外汇管制的，在进出口贸易中如何结售汇？又比如发票，一开始国家税务局不给开增值税发票，只允许外商做国际贸易，就像在香港一样，把货卖到国外去而不允许货物内销，外商还是需要通过一个进出口公司或者有进出口代理权的公司开展贸易，并不能直接与国内企业做生意。为了打通经贸通道和开放渠道，阮延华总经理带领我们一起进行了政策攻关。我们经常到北京的国税总局、海关总署、外汇管理局，包括外汇管理局上海中心，一次次去跟他们商谈，一些重要的沟通和协调由市领导出面。

　　我们要做的第一个突破，就是要求允许在外高桥保税区设立保税商品交易市场。从1992年到1993年，我们一直都在争取这个政策。1993年11月29日，上海保税生产资料交易市场在外高桥保税区开业。市场设4个分市场。一分场为综合性市场，二分场以经营建筑、装潢等商品为主，三分场以经营汽车为主，四分场以经营现代办公用品为主。

　　上海保税生产资料交易市场由交易厅和仓储设施两部分组成，是国内首家保税生产资料市场。这个功能性平台建起来后，在外高桥注册的外商独资企业就可以在市场里面开有监管的增值税发票。也就是说，这个发票必须在市场里面开，不能拿到外面的办公室开。这样，外商投资的贸易公司就可以通过这个交易市场，很方便地和国内企业开展一般贸易，包括在中国采购和把国外的东西卖到中国来。

1993年11月，设在外高桥保税区的上海保税生产资料交易第一分市场举行开业典礼。新华社资料图

　　争取这个政策，前后经历了两年。我们碰到最大的困难就是没有政策、没有先例。很多同志最大的担心就是会不会冲击中国市场。事实上，这项政策的确对原有外贸体制形成很大冲击。1994年以后，这项政策一出，原来有垄断经营权的外贸公司就开始一点一点走下坡路了，因为没人找他们做代理了。原来上海的纺织品进出口公司、机械进出口公司，工资高、待遇好，大学毕业能进进出口公司工作属于“路子很粗”的。当时外经贸部的一些同志都或多或少受到了进出口公司既得利益方的影响。这些进出口公司知道，一旦外资企业能够直接和中国做生意，他们的效益就会下降，因此就抵触和反对。所以，我们的很多改革，还是需要从上至下推动，这就是利益调整，是一场革命。

　　在政策突破过程中，因为没有先例可循，在大家都不知道该怎么做的时候，就很需要有人能够建设性的提出一些意见和方案。像建立保税商品交易市场这样的想法，是我们工作团队想出来的一个折衷方案。因为我们在和各有关部委沟通的时候，一边讲：“我们不能把增值税发票开给你们，给你们以后就乱了，我们没办法控制”，另一边讲：“如果不开放，就要死掉了。”怎么办？那就建立一个交易市场，这样政府至少多个监控手段，以后什么时候想收回政策，马上就能收。成立保税区商品交易市场，就像是在水管上加装了一个“笼头”或者说“阀门”，可以进行有序可控地开放。我们也提出了一个给外汇管理做“阀门”的方案，万一有事，就可以关“阀门”。这样，开多少关多少，都可以由外汇管理局控制，这样他们就放心了。因为一旦闯祸，外汇管理局也会担心被追责。通过实践，发现没有出什么问题，慢慢地就放开了。

　　从允许外商开设贸易公司到在保税区内开设生产资料交易市场，这个过程凝聚了很多改革创新，除了对外汇管理的改革，还包括对贸易商品监管管制的改革。

　　上海外高桥保税区是1990年6月经国务院批准设立的全国第一个规模最大、启动最早的保税区。在全国三百多家自贸区和保税区里，外高桥保税区的交易、税收、出口额都占全国保税区总量的50%以上。而上述这两项开放政策，我们整整用了20年，一直到2013年自贸区成立，上海进行了新一轮的开发开放。