外滩一体化综合改造
口述：曹永国
采访：张健 陆晨
整理：陆晨
时间： 2015年12月20日
【口述前记】曹永国，1952年9月生。1995年6月至2010年4月历任黄浦区建设委员会副主任、常务副主任，中共黄浦区建设委员会、工作委员会副书记。2002年1月起兼任区外滩一体化综合开发办公室主任，2010年11月起兼任南外滩滨水区综合开发指挥部常务副总指挥，是外滩滨水区综合改造工程的参与者和外滩一体化综合改造的亲历者。
2002年1月10日，上海市宣布正式启动黄浦江两岸综合开发。黄浦区是整个黄浦江两岸综合开发核心中的核心，地位重要，开发难度大，工作要求高，关系到全局。黄浦区委、区政府按照“百年大计,世纪精品”的要求，统一规划、分步实施，政策聚焦，联动开发，把曾因行政区划而断开的6.1公里岸线“连”了起来，又进一步借势实施延伸腹地综合开发，经过10多年调整改造、重大项目开发建设，外滩“重塑功能，重现风貌”的工作取得重要阶段性进展。
大幕拉开
我清楚记得，上海市黄浦江两岸开发动员大会是在2002年1月10日召开的。这天下午三点，动员会在市政府大楼会议室举行，会开得很简短，20分钟就结束了。会上宣布成立上海市黄浦江两岸开发建设领导小组，由市长担任组长，两位副市长担任副组长，同时成立上海市黄浦江两岸开发建设领导小组办公室，就是我们常说的“浦江办”，还有上海市申江两岸开发建设投资（集团）有限公司，即“申江公司”。申江公司与浦江办是两块牌子一套班子，合署办公，作为市级层面上推动黄浦江两岸开发的工作机构。会议强调，浦江两岸开发要按照“百年大计，世纪精品”的总体要求，贯穿“重现风貌，重塑功能”的基本思路，要站在历史的新起点上，着手相关调整和开发工作。会议对推进黄浦江两岸开发工作提出五个方面的具体意见：一是处理好规划与建设的关系，坚持高起点规划、高水平开发；二是处理好当前与长远的关系，突出重点，有序开发；三是处理好市与区的关系，市、区联手，以区为主；四是处理好政府与市场的关系，建立利益共享的运作机制；五是处理好局部与全局的关系，各方配合，形成合力。
实际上，市委、市政府此前较长一段时间，就已经在酝酿考虑黄浦江两岸开发的问题。应该说上海城市在经过一段时期的发展后，黄浦江的功能也发生了很大的变化。原先黄浦江最重要的功能是航运功能，之前很长的一段时间上港集团的一区到十区占据着黄浦江边最重要的水岸资源。从世界范围来看，国际上的一些发达城市在进入后工业化时期后，都有一个城市功能转换的过程。比如英国伦敦的泰晤士河，河边有个金丝雀码头，原先也是仓库码头聚集，而后经过几十年的改造，再加上政府相关政策的支撑，现在金丝雀码头已经很漂亮了，成为商务、现代服务业的聚集区。进入21世纪后，上海也开始步入经济转型的重要阶段，市委、市政府着手对浦江两岸开发进行工作部署，宣布划出85公里岸线加上74平方公里沿江地带，实施黄浦江两岸综合开发百年战略，这既体现了特定区域功能更新的要求，又体现了风貌保护和历史传承的要求。目的是借鉴伦敦治理泰晤士河、巴黎开发塞纳河的成功经验，推动黄浦江两岸由工业经济向服务经济的转换，从而提升上海的综合竞争力。动员大会后，浦江两岸开发的大幕正式拉开，有关方面迅速行动起来。
黄浦登场
按照当时浦江两岸开发规划图纸确定的范围，核心区域是杨浦大桥到南浦大桥之间这段距离，东西两侧岸线加起来总长为42.5公里。黄浦区段有6.1公里长，承上启下，位置重要。时任黄浦区区长徐建国提出黄浦区作为两岸开发的核心地区，要率先呼应市委市政府的要求，同时也借市里综合开发的大势，把黄浦的一些事情顺势而为推上去。组织领导很重要，所以第一件事就是成立领导机构。2002年2月19日，正月初八，传统新年过后上班的第一天，黄浦区宣布成立外滩一体化综合开发工作领导小组，组长是徐建国，副组长是现任上海地产（集团）有限公司董事长冯经明，下设办公室，由我担任办公室主任一职。黄浦区外滩一体化综合开发工作领导小组办公室的牌子也正式挂起来了。当时按照市里确定的浦江两岸综合开发的划定，黄浦区涉及的范围仅仅是靠近黄浦江边薄薄的“一层皮”，也就是北起黄浦江苏州河的交汇口，南至南浦大桥，向西大致到四川路。当时区委、区政府提出要顺势而为，把黄浦的城市建设和城市管理大步地往前推进，把范围向西延伸扩大到河南路，北起苏州河口，南至江边码头（现已拆除，大致位置在现在的苗江路上），河南路、人民路、中华路、跨龙路以东，这样整个区域范围总面积有3.56平方公里。
当时提出，要围绕浦江两岸开发总体目标，按照“百年大计，世纪精品”的要求，统一规划、分步实施，形成“四个功能区，六段开发”的工作思路。什么概念呢？四个功能区，即苏州河至延安路，为金融贸易为主的中央商务区；延安路至复兴路，为中央商务区延伸部分，配之滨水旅游观光、娱乐休闲的综合功能区；复兴路至南浦大桥，为现代居住、休闲为主的滨江居住功能区；南浦大桥至江边路，为会展、文化休闲、居住为主的综合功能区。六段开发：第一段为苏州河、黄浦江交汇三角地带，即外滩源；第二段为苏州河至延安路，即外滩历史风貌保护区；第三段为延安路至新开河，即外滩风貌延伸段；第四段为新开河至复兴路，即十六铺地区；第五段为复兴路至南浦大桥，即董家渡地区；第六段为南浦大桥至江边路，即世博综合区。根据上述思路，外滩风貌延伸段建筑整治规划、外滩源地区详细规划、外滩金融贸易区详细规划、上海市外滩历史文化风貌区保护规划、外滩风貌延伸段（延安路—新开河地区）详细规划、十六铺—东昌地区详细规划、董家渡地区详细规划等八个详细规划先后出台，其中，十六铺地区详细规划是配合市浦江办编制完成的。在规划的指导下，有关调整和开发项目紧锣密鼓地协调推进。2006年，根据形势发展和任务变化的需要，区里成立“一带三区”，即外滩沿黄浦江发展带、南京路地区、豫园地区和世博园地区功能建设领导小组，撤销了原先的黄浦区外滩一体化综合开发工作领导小组，但外滩一体化综合开发办公室仍然保留运作，作为沿黄浦江相关功能区建设的推进机构。
重现风貌
当年黄浦区外滩一体化综合开发工作领导小组办公室成立后，就是在区政府大院外借了一处不大的房子，总共六个人，就白手起家“开张”了。开始几年的工作重点就是外滩延伸段的整治和改造。当时市里明确提出，老外滩建筑风貌的延伸到新开河为止，我们内部把它形象地表述为老建筑的“句点”在新开河，新建筑的起点也在新开河。整治工作的第一步就是规划设计方案的遴选，当时请了很多的设计单位，最后经过反复比选，确定了台湾的李祖原建筑设计事务所提供的方案。李祖原毕业于美国普林斯顿大学，长期致力于研究继承中国传统特色的新建筑，主持设计了台北101大楼等现代标志性建筑。他提供的方案遵循了老外滩建筑古典式样上、中、下三段式左右对称的特点，融合了穹顶、廊柱及其他一些装饰性元素，符合延伸改造的目标设定，获得了认同。只是在装饰材料选择上作了一些调整，并非以石材为主。
外滩风貌延伸段从延安路以南一直到新开河，大概450米长。这段距离上有8幢楼，都是新中国成立后造的，样式各异，不协调。整治的目的就是把这8幢大楼与周边有着150年历史的外滩古典建筑群风貌统一起来。因为改造项目需要大量的资金，区政府不可能出这么多的钱，只能动员这些物业的主人自己出钱改造。设计方案定好后，我们和申江公司负责做游说的工作，动员大楼建筑的业主按照政府确定的设计方案来进行改造，可想而知工作开展得十分艰难。华融大厦是这一地段最有影响力的一幢楼，在这里入驻的华融资产管理公司是工行下属企业，专门从事工商银行全国范围内的不良资产处置，工商银行牡丹卡中心也设在里面，是地地道道的央企。第一次上门做工作时，出面接待的是当时这家单位的负责人，一名50岁出头的女同志。当我们把大楼立面改造的意见跟她沟通一番后，她这么跟我们说：“政府要做事情，比方我这么一个女同志，素面朝天地出门是我自己的事情，浓妆艳抹地出门也是我自己的事情，哪有你们这种拿着一张图纸一定要逼着我按照这张图纸干的呢？”结果是不欢而散，没有谈成功。但是，要全面推进改造工作，这是绕不过的“坎”。我们多次前往沟通，甚至去了北京，找有关金融管理部门出面协调，但都“无功而返”。直到后来这名女同志调走，换了一名比我年纪还大的男同志做负责人，这个新负责人了解情况后，表示：“政府办事情，作为企业来说要跟着政府走，我们有困难向你们提出来，你们也帮帮我们的忙。”2004年4月14日，外滩华融大厦启动改造，由于体量较大，花了1年多时间才改造完成。改造后，它除了与老外滩形成整体协调一致的立面外，实际也增加了几千平方米的使用面积，一举两得。
根据老外滩建筑风貌延伸至新开河的总体要求而组织实施的外滩风貌延伸段建筑整治工程是2003年至2006年黄浦江两岸开发的重点推进工作之一。经过整治，沿线8幢大楼的立面与外滩风貌区取得建筑轮廓与风格的协调，自然地向十六铺地区过渡。外滩风貌延伸段的建设，对推进浦江两岸开发、提升区域功能、完善都市形象，有着重要作用。
外滩风貌延伸段建筑立面经过整治改造后的面貌几场“重头戏”
2002年黄浦区开始进行外滩一体化综合开发工作，按照四个功能区，六段开发的工作思路，步步深入，层层推进，好戏连台。
第一个功能区中的外滩历史风貌保护区着重体现“重现风貌，重塑功能”。通过两种途径来体现，一是置换，二是两个重大项目的带动，其一是外滩源的综合改造，其二就是外滩风貌延伸段的整治与改造，主要范围就是前面提及的8幢大楼。现在这两个项目在社会上已经产生了广泛的影响。
外滩源项目是整个外滩一体化综合开发工作中不得不提的重要工作。整个项目范围东起中山东一路，西至四川中路，南抵滇池路，北临苏州河。规划用地面积13.8万平方米，规划建筑面积36.3万平方米。这一地区从时间上讲，拥有外滩地区最早一批历史建筑；从空间上看又是外滩的起点。具有独特的地理位置、深厚的近代历史人文底蕴，成为名副其实的外滩源头。2002年6月7日，市政府召开“黄浦区两岸开发专题会议”，经过反复研究，决定启动外滩源项目，对这一地区实施保护性开发建设，确定“重现风貌，重塑功能”的开发方针，尽力发掘历史建筑潜在的人文价值、恢复和保留街区的古典风貌。
外滩源项目分两期实施。我所在的外滩办也曾参与到一期项目建设。一期工程东起中山东一路，西至虎丘路，北抵苏州河，南到北京东路及其南侧部分建筑，规划总建筑面积约18.8万平方米。共划分为四个子项目：第一个是位于中山东一路31号的上海半岛酒店项目，占地总面积约1.4万平方米，规划建筑面积9.2万平方米，地面5.6万平方米，2006年10月27日正式开工，2009年9月试营业，2010年10月正式开业，是外滩一线80年来唯一的新建建筑，楼高、外立面上都与外滩历史建筑群相融合。第二个是位于174地块的“洛克·外滩源”项目，占地面积1.7万平方米，规划建筑面积不超过9.4万平方米，包括光陆、真光、广学、兰心、女青年会、安培洋行、亚洲文会等七幢优秀历史保护建筑，哈密大楼、圆明园公寓、协进大楼、中实大楼等四幢历史保留建筑和五幢新建筑，计划将建成商业、金融、文化、酒店式公寓、办公及公共广场等设施。2010年4月，完成圆明园路沿线历史老楼的修缮，形成圆明园路特色景观街。第三个是“益丰·外滩源”项目，以北京东路39号至91号上海市优秀历史建筑益丰洋行大楼为主，加上其南侧的三幢建筑，项目占地面积6482平方米，计划改造后地上总建筑面积2.5万平方米，项目由新黄浦集团投资开发，定位为外滩地区集高端商业零售、餐饮和休闲娱乐等功能为一体的购物中心。2008年11月，改造修缮开工，2010年，益丰大厦外立面工程竣工，2012年5月17日建成开业，是老外滩地区现有单体体量最大、国际顶级品牌最为集中的商业设施。第四个是“外滩源33”项目，以原英国驻沪总领事馆大院为核心，加上北侧的划船总会、教会公寓、联合教堂等，总占地面积约2.7万平方米，规划地面建筑面积约1万平方米，地下三层建筑面积约4万平方米，计划建成一个集高档音乐厅、美术博物馆、会所、精品特色酒店、餐厅、品牌专卖店、开放式绿地和大型停车场等为一体的具有国际最高水准和浓厚历史文化艺术氛围的大型公共社交区域。2010年4月30日，外滩源一期核心区域的公共绿地和圆明园路特色景观街基本建成并向公众开放，2010年9月初，地上项目完成修缮，并定名为“外滩源壹号”投入试运营。
外滩滨江岸线也是经历了数次改造，才呈现出如今的面貌。我曾参与过2009年至2010年2月期间开展的外滩地区综合改造，这实际上是历史上第三轮对外滩地区的综合改造。外滩是上海“三横三纵”主干道的重要组成部分，过境交通流量较高。历史上第二次改造主要是通过平面增加车道（11根）来解决交通问题；这一次则是通过建设三来三去的地下两层隧道加地面4根车道两种方式，即外滩通道与延安路高架等快速路连接并延伸到虹口区，把大量的过境交通从地面转入地下，来解决到达交通与过境交通分开的问题，有效分流过境交通压力，从而缩减外滩地面道路的规模。整个外滩综合改造工程全长3.3公里，分为地下通道工程和地面景观改造工程。地下通道工程由市里投资建设，地面景观工程由黄浦区投资建设。地面工程耗资一亿多元，设计获得了全国市政工程优秀设计奖——鲁班奖，并赶在世博会开幕前完成。这次改造本着重现风貌、重塑功能的原则，通过将外滩地面由一个以车为主的空间转变为一个以人为主的空间，也将百年历史建筑从交通的纷杂干扰中解脱出来。同时，通过进一步改造外滩滨江休闲旅游区，提升了外滩的观光休闲功能，还市民与游客一个由江景、绿化和历史建筑组成的新外滩，将上海都市风貌中最美好的一面展示于世人面前，更加充分地发挥外滩作为上海名片的作用。
第二个功能区是十六铺地区。十六铺地区在地理位置上十分重要，它正处于北外滩、老外滩、豫园和南外滩中间。市里下了很大的决心进行改造，我作为亲身经历的人深有体会。2001年6月，上海港务局和黄浦区规划局联合组织了十六铺地区的规划设计方案招标会，投标的多家世界知名设计公司不约而同都把未来十六铺设计成一个传承上海历史文脉的世界级滨水胜地。2002年2月1日下午一点，东昌港区杨家渡码头高层仓库启爆，成为名副其实的“浦江开发第一爆”。东昌港务公司的前身是上港一区，是上海港最早的老码头之一，曾经是上海港装卸生产的主力港区。2003年9月，原先承载着上海至崇明岛、舟山以及长江航线的十六铺客运码头，搬迁至吴淞客运中心。2004年9月，十六铺码头定期航线全部迁至吴淞客运中心，同年12月2日凌晨1点，上海十六铺客运码头候船大楼被成功爆破，走过140多年历史的十六铺客运码头告别历史舞台，不复存在。2007年4月，十六铺地区综合改造项目破土动工，黄浦区主要是配合参与了十六铺地下空间开发项目，项目于2010年3月建成。在浦江两岸综合开发总体规划确定后，我们在土地出让中，也有一些明确的规定。比如黄浦江沿线第一排新建建筑必须要与黄浦江有50米的距离，要留出绿化带，有条件的要后退更多，第一排建筑立面高度不能超过24米，严格控制容积率。改造后的新十六铺东靠黄浦江，西侧毗邻豫园和古城公园老城厢历史风貌保护区，南侧距世博浦西规划园区约两千米。在十六铺630米的建设带上，绝大部分建筑面积安排在地下，地上建筑面积由原来的29000平方米压缩到5000平方米，也就是现在可以看到的三座体量小巧、线条简洁的小楼，项目绿化率高达52%。同时，在按千年一遇防汛标准建造的7.4米景观平台上，构筑了一组飘逸起伏的曲线形玻璃棚，名为“浦江之云”。另外，紧邻十六铺码头一路之隔的外滩交通枢纽，面积约1.46万平方米，包括4个公交线路总站、近100个旅游大巴停车位等。同时，通过中山二路地下空间的开发建设，使得十六铺地区周边开发项目的地下空间成为有机的整体，将为这一地区带来巨大的人气和流动消费能力。新十六铺配套商业的崛起将完成“外滩商圈”的最后一块拼图，而外滩金融集聚带的建设，也给十六铺带来了许多便利条件，十六铺地区将成为黄浦区未来具有很大发展潜力的区域。
改造后的十六铺旅游码头第三个功能区就是南外滩，是这几年着力推进的，主要有复兴地块、596地块、594地块等。我估计再有两到三年也能出形象了，黄浦区今后几年要有新的开发载体的话，就黄浦江沿线而言，主要集中在这一区域范围。第四个功能区就是后来的世博园区。
由于历史原因，浦江两岸土地、房屋权属主体多且关系复杂，涉及很多单位和个人，还有一些特殊行业，开发回旋的余地小，要发挥好协同效应，难度的确不小。有些项目是浦江两岸综合开发前就实施的，有了浦江开发的规划和理念后，对一些已经建造的公共空间，建筑物，构筑物，我们再去回收，能补救的就尽量补救。在开发过程中，很多大企业也给了我们很大的支持。比如港务集团，当初在黄浦江两岸的布点是最多的，对一些尚未出让的土地，通过市场评估进行置换。还有建材集团、中船集团、上钢三厂等，正是有了这些置换出来的土地，我们可以进行良性的滚动开发。同时，对一些企业来说，当时也正处于企业升级换代的时候，有了资金，对企业新阶段的发展也提供了重要动力，实现了双赢。可以说，沿江地区的居民和企业对综合开发工作的充分理解、全力支持和积极参与，是全面实现黄浦江两岸地区发展目标的有力保证。
黄浦江两岸综合开发已走过了10年，但这10年只是这一战略工程的开始阶段。“十三五”期间，黄浦江两岸将由基础开发向功能开发转变。到2020年，黄浦江边的世博园区、外滩、陆家嘴、北外滩区域、前滩和徐汇滨江区域，将形成上海现代服务业的集聚带，成为上海“四个中心”重要核心功能区，成为有机联系浦东、浦西重要的功能性轴线。相信这条重要的轴线综合服务功能会日益完善，会有力地支撑上海未来的发展。
（中共黄浦区委党史研究室）