75年前在上海成立的这个机构肩负着“两会”职能

2024年3月4日—3月11日，“两会时间”开启，世界再次聚焦中国。按惯例，在全国两会召开之前，各地两会是观察中国地方经济社会发展的重要窗口。在上海，曾经有这样一个机构，肩负着“两会”的职能——上海市协商委员会，它成立于1949年12月，1955年5月被政协上海市委员会所取代，在近6年时间里，上海市协商委员会在中共上海市委的领导下和在政协全国委员会的指导下不断健全、完善自身架构、议事规程，为上海的协商民主实践提供了稳定的组织载体。

1949年8月3日，上海市人民政府邀请各界代表举行上海市第一次各界代表会议。12月5日，上海市政协协商会成立，陈毅担任主席并连任三届。图为上海市协商委员会主席陈毅

1949年12月5日召开的上海市第一届第二次各界人民代表会议通过成立上海市各界人民代表会议协商委员会（简称“上海市协商委员会”）的决议。上海市协商委员会作为向中国人民政治协商会议上海市委员会过渡的重要机构，是上海市政协史乃至中国政协史中不可忽略的一部分，以管窥豹，通过考察上海市协商委员会的架构与运作，可以洞察新中国成立初期党、政府与各民主党派、社会团体等在民主建政中的互动关系。学术界对于上海市协商委员会的研究目前尚无专门的论著，且相关研究多散见于上海市政协的研究中，鲜有涉及上海市协商委员会的整体性研究。综上考虑，本文在搜集整理上海市协商委员会的原始档案资料基础上，结合报刊报道，参考相关史志，尝试展开其研究。

上海市协商委员会成立的背景

成立上海市协商委员会是新中国初期中国共产党在地方开展协商民主的重要尝试，是基于上海市当时现实情况的郑重选择。

一是新中国的政治制度设计安排的产物。新中国成立初期，为更好地巩固人民政权、扩大人民民主统一战线，团结社会各界提供治政良策，中国共产党发挥协商的优良传统和政治优势进行制度设计，形成了党领导的多党合作与政治协商制度。《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权，……在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。”中央人民政府委员会第四次会议上通过的《市各界人民代表会议组织通则》规定“市各界人民代表会议休会期间，设市各界人民代表会议协商委员会”，中共上海市委高度重视并积极践行中央指示，1949年12月，通过召开上海市一届二次各界人民代表会议成立了上海市协商委员会。可以说，上海市协商委员会是在新中国成立初期，召开基于人民普选的全国人大和地方各级人大条件不具备的情况下，作为代行市人民代表大会职权的市各界人民代表会议的常设机构，又代行中国人民政治协商会议上海市委员会职权。

二是因为上海各阶级阶层表达各自的诉求需要一个公共场域。利益多元化是协商民主存在和发展的前提，不同利益主体的不同诉求需要借助特定的平台予以表达。不同利益主体在表达自身利益诉求之时也能听到不同的声音，通过协商的方式增进各利益主体之间的联系、沟通、协调，以维护社会稳定。新中国成立初期，上海社会阶级、阶层结构是纷繁复杂的。一方面，上海是中国工人阶级的集聚地，工人队伍庞大。同时，上海又是中国民族资本主义工商业最集中的城市，民族资产阶级和小资产阶级人数众多，资本主义私营工商业在全市经济中占有举足轻重的地位。此外，上海也是各民主党派、无党派人士及中国知识分子的荟萃之地，该群体中多数人带有资产阶级背景及自由主义色彩，他们的出身、经历、工作方法和生活方式等存在差异，有着不同的诉求，与工农之间存在着不同程度的差距，多元的社会结构为协商民主实践提供了社会场域。在此背景下，中国共产党希望通过协商来整合多种政治力量和社会力量。而开展协商的不同主体需要畅通的利益表达渠道，上海市协商委员会就是适应不同利益主体表达各方利益诉求而产生的重要制度安排。

三是中国共产党需要集聚管理、建设上海的力量。旧上海是一座中西文化交相汇集、新旧势力错综复杂的城市，中国共产党和人民解放军刚进入上海时面临严峻的挑战，百废待兴，百业待举。上海解放前夕，中共中央认为接管上海时若不能获得资产阶级代表的帮助，可能会有很大的困难。解放之初，中共上海市委便组织工商界人士召开座谈会，提出克服困难、恢复生产的意见，就劳资关系、房租税收等多领域的问题举行党外人士座谈会；陈毅和潘汉年等中共上海市委主要领导专程拜访了张澜、张元济等知名人士，就接管、改造和建设新上海向他们征求意见；上海市政府还邀请文化界著名人士举行座谈会，为建设新上海和繁荣新文化征集建议。在征求意见和协商的过程中，协商民主的重要性得到充分体现，通过协商将各方利益、诉求向上传达，使党和政府掌握实际的情况，了解不同的呼声，同时，又能将党和政府的主张和政策传递给社会各界，有效实现上情下达。

协商是一种为了达成共识的理性行为，是民主生活的基本形态，新上海的管理和建设需要倾听不同的声音，上海市协商委员会能够建构满足这一需求的合适场域，其产生是历史之必然。

上海市协商委员会的建立、机构设置和运作

1949年5月27日，上海解放当天，上海市军事管制委员会成立，第二天，上海市人民政府宣告成立。12月5日，市委、市政府在党中央的领导下，通过上海市各界人民代表会议成立了上海市协商委员会，自此至1955年5月近6年的时间里，上海市协商委员会在中共上海市委的领导下和在政协全国委员会的指导下健全了组织架构，建构了运作机制，为上海的协商民主实践提供了稳定的组织载体。

首先，上海市协商委员会的人员组成。上海市协商委员会的委员是按《上海市各界人民代表会议协商委员会暂行组织条例》规定组成的，由上海市各界人民代表会议选举产生主席1人、副主席2到4人，委员65到75人，组成上海市协商委员会。1949年12月，上海市一届二次各界人民代表会议召开，选举产生了上海市协商委员会委员和正、副主席，陈毅任主席，刘长胜、胡厥文任副主席。委员中工商界和文教界代表所占比重较高，民主党派和无党派人士占比高于中共党员。

上海市协商委员会委员由各界代表组成，在此基础上推选产生的常委是在上海和全国各界有声望、有影响和有代表性的人士。《上海市各界人民代表会议协商委员会暂行组织条例》中规定在全体委员中互推19到25人为常务委员（正副主席为当然常委），组织常务委员会，处理经常工作。在上海市协商委员会第一次全体会议上产生了常委14人，组成市一届二次协商委员会常委会。一届三次，二届一次、二次，三届一次协商委员会常委人数分别是20人、21人、25人、24人。

其次，上海市协商委员会组织架构的健全。稳定的组织依托是开展协商工作的基础，上海市协商委员会成立后，在推进各项工作过程中，渐次完善其组织架构。一是建立党组。为了落实中国共产党对协商工作的领导，上海市协商委员会内设党组，其职责是研究党委的方针、指示，制定协商机构的日常计划；联系有关方面，收集情况并进行分析，提出建议供党委参考，并于必要时组织协商；领导和指导机关中的非党工作人员开展日常工作等。二是设立专门委员会。专门委员会是根据不同的工作需要，由上海市协商委员会全体会议或常委会议审议通过而设置的常设机构，它是上海市协商委员会常委会的参谋与助手，接受其直接领导。《上海市各界人民代表会议协商委员会专门委员会暂行组织条例》规定了协商委员会委员经常委会推定，均需参加专门委员会的工作，但每人最多参加两个。各专门委员会的主任（1人）、副主任（1—2人）由常务委员会推定产生，负责主持各专门委员会的工作。专门委员会由主任负责每半月举行一次会议，讨论全体委员会及常务委员会交议的案件并签注意见；讨论其他专门委员会提交的一些案件，签注意见后提请全体委员会或常务委员会处理。上海市协商委员会存在期间，在常委会的领导之下而设立的专门委员会有35个，如：税务复议委员会、地价评议委员会、城乡物资交流委员会和反革命案件审查委员会。三是成立特种委员会。特种委员会是因需长时间协商解决某一特定问题而设置的工作机构，并经常务委员会通过，任务完成后决议撤销。《上海市各界人民代表会议协商委员会各种特种委员会组织条例》对特种委员会委员构成、人数、负责人及任务进行了明确规定，特种委员会可以单独对外行文，但有关原则性的问题，应提出具体意见及办法，送请上海市协商委员会常务委员会讨论决定。四是设置秘书处。1950年4月，设立秘书处，承办上海市协商委员会的具体日常事务，如文书、档案、财务、人事。

再次，上海市协商委员会的运作。上海市协商委员会成立后，在实践中不断完善其架构，为自身的正常运作提供了保障。一方面，上海市协商委员会通过规范会议协商开展运作。根据协商问题的不同性质和内容，采取不同的协商形式是做好协商工作的重要环节。上海市协商委员会主要采取全体会议、常委会会议和座谈会三种会议形式进行协商。一般说来，有关国家政治生活和统一战线的重大问题在全体会议上讨论。此外，常委会委员人选的确定、紧急事件应对措施的讨论、中央政治和经济政策的传达与学习、地方文件的意见征集以及有关上海市协商委员会的相关工作条例的制定都需要提交全体会议协商通过。全体会议每月召开一次。常委会会议是由全体会议推选产生的常务委员参加，会议主要负责各专门委员会和特种委员会委员人选，听取和讨论各专门委员会和特种委员会的工作报告，监督各专门委员会工作的施行情况，并对具体问题提出建议，商议讨论政府机关和其他各单位提出的草案等。常委会会议每周举行一次。另外，上海市协商委员会采用定期和临时性两种座谈会的形式对个别问题征求意见。

另一方面，上海市协商委员会通过不断创新工作方法推进工作。建立联系代表制度。为畅通与广大人民群众联系，上海市协商委员会建立了联系代表制度。这一制度在协助上海市人民政府执行会议决议，推行政策法令，密切人民政府和人民群众间的联系等方面都起到了很大作用。这也使得上海市协商委员会的工作可以更趋全面、更经常化，也能更贯彻民主的精神。发挥骨干委员的带头作用。在实践中，上海市协商委员会规定每一专门委员会的委员必须配备骨干力量，确定若干委员作为经常联络对象等等，以丰富协商内容，提升协商效果。收集归纳分析意见。一般的方法是先从听取意见入手，听取意见也有多种，如个别访问，或组织一次核心会议，或组织小型座谈会，将意见收集归纳分析后，提出建议送有关单位参考，并征询他们的意见，共同研究问题如何解决。此外，上海市协商委员会还采取组织参观考察活动的方法，帮助各界人士了解实际情况。

上海市协商委员会运行的主要成效

上海市协商委员会成立后，在中国共产党的领导之下，积极开展工作。民主协商贯穿于协商委员会工作的始终，且开始探索监督之义，较好地发挥了协商机构的职能。

首先，共同协商推进上海国民经济恢复工作的完成。一是协助推销公债。上海解放之初，根据中央安排，上海需承担认缴政府发行的一亿份为期五年的折实公债的30%，即3000万份。在上海市协商委员会的组织与协调下，公债的推销认购顺利进行，荣毅仁兄弟代表申新纺织厂共认购了60万份，上海工商界认购总数占到了中央分配任务的98%，共计认购2670万份。二是协理完成税务征收任务。为协助市政府开展税收工作，上海市协商委员会成立上海市工商业税民主评议委员会，委员中工商界代表占委员的95%，使得纳税人代表充分参与税务征收过程。同时，成立税务问题专门小组，负责研究有关税务工作中出现的问题。

其次，上海市协商委员会全程参加上海市系列重大政治运动，营造安定团结新局面。一是参与新中国成立初期三大运动中的一些重要事项的协商。主要有：参与上海市郊区土地改革方案的讨论，参与制定《上海市郊区土地改革实施办法（草案）》。根据上海郊区地少人多、土地占有分散、租佃关系和阶级情况复杂的现实，协商委员会的委员们对法案中的有关工商业者在郊区农村的土地和财产的认定与划分提出了三点建议，使得上海工商业者在郊区所购置的土地问题得到妥善解决。另外，上海市协商委员会还积极参加抗美援朝工作、协助开展镇压反革命工作。二是对开展“三反”“五反”运动步骤和方法的协商。关于开展“三反”运动，上海市协商委员会指导各民主党派开展批评与自我批评，对于工作中出现的违法与违纪现象，视情节给予不同的处置。“五反”运动开始后，上海市协商委员会与市政府协商决定：工商界的坦白检举一律由市政府统一受理，支持广大店员、职工的爱国检举活动。“五反”运动后，大家一致认为“各方面都呈现出了新气象”。除这些以外，上海市协商委员会还注意加强同社会各界的协同合作来推进工作，如：同宗教界协商讨论保障合法宗教活动、取缔反动会道门的工作，同妇女界协商保护妇女、取缔妓院和暗娼等。

再次，为发展上海文化教育出谋划策。1951年3月，上海市协商委员会文化委员会认为对戏剧、电影“特种消费行为”进行征税不合理，经讨论形成了意见建议，并呈报全国委员会，同时向上海市人民政府和税务局反映，后这一问题最终得以圆满解决。自1953年开始，上海市协商委员会召开教育界代表座谈会，商议解决中小学校舍、师资力量短缺问题。座谈会上，代表们认真学习“整顿巩固，重点发展，提高质量，稳步前进”的教育方针，并在此基础上协商研究，提出许多具体措施，主要有：把条件较好的私立补习学校改为普通学校；把基础较好的私校予以合并和扩展；利用广播开办广播学校；大力提倡工厂、机关、团体和群众办学；开办“二部制”，充分挖掘现有校舍和师资潜力；挖掘人才，大力培养师资。这些建议均被教育部门采纳，缓解了校舍和师资紧张等问题。

最后，参与商讨上海市社会建设和治理，改善民生难题。一是商讨“反轰炸”对策与商议处理劳资关系。1950年“二六大轰炸”发生后，上海市协商委员会召开全体会议，委员们经过协商讨论，针对人民防空、电力供应、疏散人口、工厂内迁等“反轰炸”对策提出了许多可行的建议。“二六大轰炸”造成一些企业停工、减工，劳资关系一度紧张。为缓解劳资矛盾，上海市协商委员会首先协商留职停薪方案，并协助政府组织失业工人临时救济委员会，保障失业工人最基本的生活，同时成立了劳资问题专门小组，收集劳资关系的问题，向劳动行政部门和工会反映。二是讨论处理城市建设中的难点。上海解放后，逐步开始有步骤地致力于公用事业“面向生产、面向大众”的改革。上海市协商委员会具体参与了协商“统一电价案（草案）”“上海市管理工业用电暂行办法（草案）”“供应工业夜间用电办法（草案）”“上海电话新费率方案（草案）”“统一水价案（草案）”等。

党领导上海市协商委员会民主实践的历史经验

1950年6月，一届二次政协全国委员会通过的《中国人民政治协商会议全国委员会关于地方委员会的决定》规定由“各省、市人民代表会议所产生的省、市协商委员会代行地方委员会的职权”，上海市协商委员会既是上海市各界人民代表会议休会期间的常设机构，又是代行中国人民政治协商会议上海市委员会职权的人民民主统一战线组织。

1954年8月，经普选的上海市人民代表大会召开后，上海市协商委员会不再具有市各代会常设机构的职能。但上海市协商委员会继续保留，进行统一战线的工作。1955年3月，上海市三届二次协商委员会第十一次全体会议（扩大）原则通过市政协第一届委员会名额和人选名单。1955年5月5日，上海市三届二次各代会协商委员会举行第八次常委会会议（扩大），原则通过了副主席金仲华对《上海市协商委员会五年工作总结报告》起草和修改经过的汇报，以及副秘书长盛康年对《中国人民政治协商会议上海市委员会组织简则》（修正草案）的说明，决定将《报告》和《简则》（修正草案）提交上海市政协预备会议详议。至此，上海市协商委员会为中国人民政治协商会议上海市委员会的正式成立做好了前期筹备工作，也完成了自己的历史使命。但是，上海特殊的地位决定上海市协商委员会的探索尤其具有历史意义，提供了上海经验。

首先，为中国共产党在执政条件下实现对民主党派和无党派人士政治领导、做好做实与之合作共事提供了历史经验。上海市协商委员会探索了在执政条件下实现中国共产党政治领导的新方法，中国共产党对民主党派和无党派人士的政治领导，是通过上海市协商委员会组织学习贯彻落实党和国家的路线方针政策来实现的。在中共上海市委领导下，上海市协商委员会寓协商于学习之中，成立学习委员会，坚持自愿原则和理论联系实际的方针，组织学习研讨，以此帮助各界人士了解形势、提高认识、改造思想，进而与中国共产党在政治上保持一致，提升民主协商能力和协商效率。

这些学习活动有：学习理解《共同纲领》的核心要义，为协商工作提供了基本遵循；学习领会过渡时期总路线的精神实质，消除了民主人士疑虑，保证了协商工作围绕党的总路线而开展、服务总任务而推进；学习掌握《中华人民共和国宪法》，加强了各界人士对社会主义民主的认识。上海市协商委员会还注重通过日常的时事形势的学习、汇报等方式实现中国共产党对民主党派和无党派人士的政治领导。常态化的学习、交流，使各界人士时刻紧密团结在党的周围，在党的指引下进行学习、工作，在党的领导下开展新中国的各项建设。

其次，为中国共产党在执政条件下发扬民主、培育民众政治参与积累了经验。新中国成立以后，中国共产党成为全国性执政党，开始探索一种崭新的执政方式，通过发扬民主，激发各界民众的参与热情，引导人民群众有序参与新中国民主政治。新中国成立初期，凡国家重大决策的制定、出台及其执行，中国共产党非常重视同各民主党派、无党派人士和人民团体展开协商，认真听取和考虑他们的意见、建议，引领他们初步践行政治协商、民主监督、参政议政。

上海市协商委员会通过参与上海市重大问题和涉及群众切身利益实际问题的协商，充分发扬了民主精神，激发了上海市各界民众的参与热情。上海市协商委员会也参与检查有关工务、公用、卫生各项重点建设及提案的执行和处理情况，承担起了协商机构的监督之责。上海市协商委员会通过扩大统一战线，实现了与党和政府工作的有效衔接，促进了决策的科学化、民主化，有利于尽快稳定上海社会秩序、恢复上海国民经济、改善上海人民群众生活。上海市协商委员会以多样化协商方式，将来自各个党派、阶层的政治资源与利益需求相连接，保障各民主党派、无党派人士等的参政地位在地方民主政治建设中得到充分体现，也为上海各界群众有序参与政治活动创造了条件，提供了途径。

在中共上海市委领导下，上海市协商委员会积极组织社会各界有序参与民主政治，将他们的要求和意见向上传达，为中共上海市委、市政府决策提供参考，使中共上海市委、市政府能够更好地倾听民声、囊括民智、顺应民心，并以民主协商的方式，使各界实现权利的表达，体现出了利益的兼容，为民主政治的发展营造良好的大环境。这些协商实践，推动上海市民政治参与进入秩序化的轨道，展现出上海社会各界在中国共产党领导下在政治生活中表现出的自下而上的活力，人民群众的政治有序参与范围扩大、社会各界民众的政治热情焕发。

再次，营造了安定团结和谐的政治局面和社会环境，集聚了有效政治资源，帮助中国共产党积累了在大城市执政的经验。上海解放后，中国共产党及其领导下的人民军队成功接管了上海，并开始全力推进上海市各方面建设。但长期战斗在农村的中国共产党对城市建设的经验不足，能否在上海这座国际化的大城市进行长期执政引发国内外各界的普遍质疑。

上海市协商委员会以实际行动争取上海市各民主党派、无党派人士、人民团体等对中国共产党领导的支持和拥护。上海市协商委员会既是各界民众表达利益诉求的渠道，又是实现人民群众政治参与的途径，旨在引导不同的利益主体通过合法的方式来表达利益诉求，它发挥了联系广泛、汇聚人才、渠道畅通的独特优势，主动适应了新中国成立初期上海复杂的环境、多变的形势。它广泛联系社会各界人士，坚持统一战线，发扬民主精神，围绕中心工作，结合实际，积极履行其职能，为上海经济的发展、政权的巩固和社会的稳定凝聚人心、汇聚力量、化解矛盾，为中国共产党在上海执政创造了稳定的环境。譬如，在规范开展宗教活动工作中，上海市协商委员会通过协商讨论，承担了向各界人士和宗教人士宣传宗教政策、征集意见并引导宗教活动合法化的责任。上海市协商委员会及其领导下的劳资关系委员会对劳资关系中重要的问题与案件，通过交换意见与协商，求得了适当的解决，推进了劳资关系的改善。关于1952年所得税的计征问题，经上海市协商委员会的工商界委员讨论同意后实行，工商界自觉完成税收任务。

上海市协商委员会作为党和政府密切联系群众的重要渠道，充当了党和政府之间的桥梁，便于党和政府了解民意，同时也拓展了党的执政资源，使利益整合和诉求表达不仅限于执政党和政府内部的组织机构，还可以充分发挥外部相关的社会力量，使党执政具有广泛的代表性和社会基础，利于社会的稳定与和谐。

上海市协商委员会是新中国成立之初地方响应中央号召、积极探索协商民主的有益尝试。上海市协商委员会的成长发展史也体现出了中国协商民主在地方的探索历程，它最初作为上海市各界人民代表会议闭会期间的常设机关而设立，职能几经转变，后成为专门的协商、建议机构。

上海市协商委员会对协商民主的探索，尊重和包容了各种利益诉求，引导社会各界进行有序的政治参与，充分体现了中国共产党作为一个执政大党应有的胸襟。与此同时，各民主党派和无党派人士对建设新上海建言献策，全面展现了参政党应该有的担当。

上海市协商委员会发挥了巩固统一战线、发扬民主精神及提升党的执政能力等作用，在这一时期的实践中总结出了开展协商工作的经验，对新时代继续探索协商民主具有重要的启示意义。

作者徐剑雄系教育部重点研究基地高校中国共产党伟大建党精神研究中心研究员，上海师范大学马克思主义学院副院长；张亚培系江苏省昆山第一中等专业学校教师

（原标题为：《党领导上海市协商委员会的民主实践及经验（1949—1955）》，刊载于《上海党史与党建》2024年第1期，注释从略）