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纪律建设若干原则、重大举措及十八大以来发展历程

2018-06-14 来源:《中共党史研究》 作者:强舸 马正立

  纪律严明是中国共产党的光荣传统和独特优势。习近平总书记明确指出:“党要管党、从严治党,靠什么管、凭什么治?就要靠严明纪律。”(《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》,中央文献出版社、中国方正出版社,2016年,第4—5页。)党的十八大首次在党代会报告中提出“加强党的纪律建设”要求。在五年实践探索基础上,党的十九大更进一步将纪律建设写入党章,作为新时代党的建设总要求的关键环节。

  党的十八大以来,已有不少研究关注纪律建设,围绕纪律建设的重要意义、主要原则、历史发展脉络和习近平总书记相关重要论述等方面展开讨论(参见任晓伟:《中国共产党党章中纪律建设条文变动的历史轨迹》,《中共党史研究》2017年第5期;苑秀丽:《新形势下加强党的纪律建设的思考》,《中国特色社会主义研究》2016年第1期;丁俊萍:《党的纪律建设的历史考察》,《武汉大学学报》2016年第1期;陶厚勇:《习近平同志执政党纪律建设思想研究》,《毛泽东思想研究》2016年第3期;吴桂韩:《全面加强新时代党的纪律建设》,《中国特色社会主义研究》2017年第6期;马正立:《十八大以来党的纪律建设新理念新体系新举措》,《长江论坛》2017年第5期;陈坚:《十八大以来中共关于严明党纪重要思想述略》,《中共党史研究》2017年第2期;裴倩倩:《十八大以来党的纪律建设研究述评》,《行政与法》2017年第6期。),取得了很多进展,但也存在一些不足。其一,理论与实践衔接不够。纪律建设具有鲜明实践导向,但现有研究对纪律建设的思想原则探讨较多,对党的十八大以来中央采取的一系列实践举措关注不够,不能充分展现纪律建设在新时代背景下的现实意义和问题导向。其二,党的十八大以来,中央就纪律建设提出了多项原则和举措,现有研究对各项原则分别都有比较深入的分析,但对它们相互间的理论逻辑和现实联系讨论不够。其三,党的十九大报告和党章修改对十八大以来纪律建设的经验成就作了系统总结提炼,并指出了进一步发展方面,但因为时间关系,现有研究大多还未能体现十九大最新精神。

  因此,本文拟在党的十九大精神框架下,从条文、主体、手段、体制机制和在新时代党的建设总要求中的定位意义等五方面系统分析纪律建设,探讨阐释其内在逻辑、现实成效及未来方向。具体论述强调两点:一是突出问题导向和现实指向,即着重分析纪律建设针对哪些具体问题?确立了什么原则?采取了哪些举措?取得了怎样成效?二是讲清内在逻辑关系。党的十八大以来,纪律建设一系列原则和举措并非简单并列、各自为战,而是环环相扣、共同发力,只有系统阐释其内在作用机制,才能准确呈现纪律建设的整体格局。

  一、纪法分开,纪在法前,纪严于法

  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出:“党规党纪严于国家法律。”这是纪律建设的首要原则和逻辑起点。国家法律是公民的底线,党的纪律是党员的底线。“任何一个组织的内部规则都比国家法律严格。我们党是肩负神圣使命的政治组织,党的先锋队性质和执政地位,更是决定了党规党纪必然要严于国家法律。”(王岐山:《坚持高标准守住底线推进全面从严治党制度创新》,《人民日报》2015年10月23日。)党只有以更高的标准、更严的纪律要求和约束各级党组织和广大党员干部,才能永葆先进性和纯洁性。

  然而,过去存在比较突出的“纪法不分”问题。在条文上,2003年底印发的《中国共产党纪律处分条例》共178条,其中70多条同刑法等国家法律重复。把公民都不能破的法律底线写到党的纪律里,党的各级组织、党员都退守到法律底线上,弱化了党作为政治组织的先进性(《之四:纪严于法纪在法前纪法分开》,中央纪委监察部网站,2015年4月5日,http://m.ccdi.gov.cn/content/0c/2b/9301.html。)。在实践中,这就导致法在纪前,把违纪当成“小节”,不到违法程度就都可以“包容”“宽容”,造成“要么好同志、要么阶下囚”。这既是对干部的不负责,更是对组织的严重伤害。

  针对上述问题,习近平明确要求“把纪律和规矩挺在前面”,“坚持纪严于法、纪在法前,实现纪法分开”。这包括两重含义:一是必须让更严的纪律成为管党治党的尺子、不可逾越的底线,各级党组织要以纪律为戒尺,发现苗头就及时提醒,触犯纪律就立即处理。二是纪律建设全覆盖。全面从严治党,不只是惩治极少数严重违纪涉嫌违法的人,更要用严明的纪律管全党、治全党。在上述思路下,中央采取了一系列针对性举措,真正将“挺纪在前”落到实处。

  第一,纪法分开。凡是法律中已经有的规定,党规党纪中不再出现。其一,2015年修订后的《中国共产党纪律处分条例》,删除79条与刑法等法律重复的条款,为党纪“减负”。修订后的《纪律处分条例》从原来的15 章、178条、2.4万余字缩减为11章、133条、1.7万余字。此前与法律重合的贪污贿赂、失职渎职、妨害社会管理秩序等内容,不再列入党纪。其二,《中国共产党问责条例》(2016年制定)、《中国共产党党内监督条例》(2016年修订)、《中国共产党巡视工作条例》(2015年制定、2017年修订)等党内法规均减少了反腐败等相关表述,明确规定党的监督、问责、巡视工作的核心目标都是确保党章党规党纪在全党有效执行。重复条款去除,反腐败表述减少,“不是说不要法了,而是法早就在那挺着了、立着了”(《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》,第65页。)。“纪法分开”意味着,在严格执行国家法律基础上,党的纪律更有针对性,更聚焦管党治党。

  第二,纪严于法、纪在法前。其一,为党纪“加码”。习近平指出:“既然作规定,就要朝严一点的标准去努力,就要来真格的。”(《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》,中央文献出版社、中国方正出版社,2015年,第67页。)根据这一思路,新修订的《中国共产党纪律处分条例》开列“负面清单”,提出更严格的纪律要求和更严厉的处分措施,画出了不可触碰的底线。其二,明确《中国共产党纪律处分条例》的修订原则是“坚持以党章为遵循,以严明的纪律维护党章的权威”。通过梳理整合党章中的纪律要求,将党的纪律分为政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律六类,特别强调“严明党的纪律,首要的就是严明政治纪律”(《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》,第13页。),“政治纪律是最重要、最根本、最关键的纪律,遵守政治纪律是遵守党的全部纪律的重要基础”(《十八大以来重要文献选编》(上),中央文献出版社,第131页。)。在修订中着力解决过去政治纪律、组织纪律规定不具体等突出问题,修订后的《中国共产党纪律处分条例》第六章和第七章(主要是第45、46、52、65、66、67条)增加了大量相关细致规定,体现出党纪底线与国法规定的不同侧重和鲜明导向。其三,注重衔接。删除与国法相重复内容后,如何追究党员违法甚至犯罪行为的党纪责任,《中国共产党纪律处分条例》区分五种不同情况,在第四章分别作出了规定,实现党纪与国法有效衔接。其四,制定了《中共中央政治局贯彻落实中央八项规定的实施细则》等一系列配套党内法规,构建更系统、更全面的党纪制度体系。

  第三,强化执行。“挺纪在前”既要靠更严的纪律规定,更要靠对纪律规定的有力执行。习近平强调:“制定纪律就是要执行的”(《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》,第77页。),“把纪律挺在前面,发现问题就要提提领子、扯扯袖子,使红红脸、出出汗成为常态。对问题严重的,就要打手板、敲警钟,该组织处理的组织处理,该纪律处分的纪律处分”(习近平:《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》,《人民日报》2016年5月3日。)。否则,党的纪律就会变成“纸老虎”“稻草人”,造成“破窗效应”。从具体执行来看,首先是严明政治纪律。党的十八大以来的5年间,共立案审查违反政治纪律案件1.5万件,处分1.5万人,其中中管干部112人(《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》,《人民日报》2017年10月30日。)。其次是以反“四风”为抓手,着力解决情节较轻微、影响更广泛的违纪问题。5年来,共查处违反中央八项规定精神问题18.9万起,处理党员干部25.6万人(《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》,《人民日报》2017年10月30日。)。再次是注重操作性,确保可行性。既要严明党的纪律,也要考虑党员干部的正常社会交往需要,为此,各级纪检机关对礼尚往来标准、言论自由边界等都作了符合各地实际、便于把握的具体规定。

  在实践探索基础上,党的十九大正式将“坚持把纪律挺在前面”写入党章总纲,作为全面从严治党的基本原则。

  二、明确纪检机关职能定位

  各级纪检机关是纪律建设的重要实施主体。然而,过去纪检机关定位也存在“纪法不分”问题,模糊了自身与司法机构界限,导致比较突出的职能越位、错位、不到位问题。具体来说,其一,许多纪检机关自视为党内的“公检法”,存在错误政绩观,热衷于查处严重违法犯罪的大案要案,不注重对大多数党员抓早抓小的日常监督执纪,少数纪检机构甚至存在“小问题知道了也不管,养出大贪官了才去办”的问题。其二,参与过多与党风廉政建设无关的领导小组和议事协调机构,既造成职责不清、职能发散、主业荒疏,又造成文山会海、滋生“四风”。其三,纪检干部特别是基层纪检干部兼职现象突出,“副业”工作量常常远超“主业”,既模糊了监督者身份,更造成纪检工作上“力不从心”,“种了别人的田,荒了自己的地”。

  党纪和国法分开,也就必然要求执纪主体和执法主体相区别。2014年1月,十八届中央纪委三次全会正式提出“必须明确纪检监察机关职责定位,围绕党章、党内法规和行政监察法赋予的职责,转职能、转方式、转作风”(王岐山:《聚焦中心任务创新体制机制深入推进党风廉政建设和反腐败斗争——在十八届中纪委第三次全体会议上的工作报告》,《人民日报》2014年1月28日。)要求。2016年1月,习近平在十八届中央纪委六次全会上再次强调:“纪委要在全面从严治党中找准职责定位……党章规定了纪委的3项主要任务和5项经常性工作,概括起来,就是监督执纪问责。”(习近平:《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》,《人民日报》2016年5月3日。)全会公报明确要求:“纪委决不能成为党内的‘公检法’,执纪审查决不能成为‘司法调查’,要依纪监督、从严执纪,真正把纪律立起来、严起来,执行到位。”(《中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议公报》,《人民日报》2016年1月15日。)简而言之,各级纪检机关是维护党的纪律的政治机关,不能等同于党内的“公检法”,必须回归党章本源,找准职责定位。

  根据上述要求,党的十八大以来,各级纪检机关聚焦中心任务,深化“三转”,强化监督执纪问责。首先,调整内设机构。在行政编制、领导职数总量不变前提下,中纪委将纪检监察室从8个增加到12个,省级纪委也完成相应机构调整,监督执纪力量大为增强。其次,清理议事协调机构,中央纪委监察部参加的议事协调机构由125个减至14个,省级纪委、监察厅(局)参与的议事协调机构由4619个减至460个,更加聚焦主业,强化监督职责,提高履职能力。(《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》,《人民日报》2017年10月30日。)再次,明确要求纪检干部不再兼任与主业无关职务,不再分管与主业无关领域,确保纪检干部专职专用。例如,2014年贵州对全省纪检干部分管其他工作和兼职情况进行集中清理,1249人从分管其他工作中退出,205人不再兼任其他职务(《贵州清理纪检干部“兼职”千余名纪检领导“让位”》,新华网,2015年1月19日,http://news.xinhuanet.com/local/2015-01/19/c_1114051318.htm。)。

  纪检机关职能定位转变的实践经验也迅速被提炼写入党内法规。2016年10月,党的十八届六中全会修订的《中国共产党党内监督条例》明确规定:“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关,履行监督执纪问责职责,加强对所辖范围内党组织和领导干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策情况的监督检查”。党的十九大则通过修改党章从根本上明确纪检机关职责是“监督、执纪、问责”。

  三、监督执纪“四种形态”

  (一)“四种形态”的提出

  纪律建设发挥实效,既要靠完善条文规定、转变纪委职能,也需要更丰富系统的措施手段。过去,纪检机关往往只运用“立案审查”一种执纪手段,这与司法机关执法手段较为类似,不能充分满足“把纪律挺在前面”的需要。“纪法分开,纪严于法”决定了纪律建设也要有更多具有党纪特色的措施手段。

  对此不足,2015年9月,王岐山在福建调研时代表中央首次提出把“四种形态”作为纪律建设的主要措施。他强调,要把纪律和规矩挺在前面,就必须把握运用监督执纪“四种形态”,以严明的纪律推进全面从严治党(《王岐山:把握运用监督执纪“四种形态”》,新华网,2015年9月26日,http://www.xinhuanet.com/2015-09/26/c_1116687031.htm。)。2016年1月,十八届中央纪委六次全会系统阐述“四种形态”,强调“要运用监督执纪‘四种形态’……实现惩处极少数、教育大多数的政治效果和社会效果”(《中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议公报》,《人民日报》2016年1月15日。)。2016年10月,党的十八届六中全会修订的《中国共产党党内监督条例》正式规定,“运用监督执纪‘四种形态’,经常开展批评和自我批评、约谈函询,让‘红红脸、出出汗’成为常态;党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数;党纪重处分、重大职务调整的成为少数;严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数”,明确了“四种形态”的党内法规地位。2017年10月,“四种形态”写入党的十九大党章,赋予其最高效力。

  (二)用“执纪必严、违纪必究”把“抓早抓小、防微杜渐”落在实处

  “惩前毖后、治病救人”是纪律工作的基本原则。习近平指出:“惩治,治是根本,惩是为了治。要通过加强纪律建设和纪检工作,管住纪律、看住权力,使干部向高标准努力,不犯或少犯错误特别是严重错误,这才是党组织对党员、干部最大的关心和爱护。”(习近平:《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》,《人民日报》2016年5月3日。)党的十九大对党章修改时也特别增写了“执纪必严、违纪必究,抓早抓小、防微杜渐”。过去“要么好同志,要么阶下囚”的现象显然不符合“惩前毖后、治病救人”原则。“四种形态”的提出,则在工作手段上为破解难题打下基础。

  具体来说,中央反复强调要让“党纪重处分、重大职务调整的”(即第三种形态)成为“少数”,“严重违纪涉嫌违法立案审查的”(即第四种形态)成为“极少数”。首先,这里的“少数”“极少数”并不是指第三种和第四种形态运用的绝对数量要立即减少,有案必须查,违纪必处分;而是强调在前两种形态的运用数量大幅增加的基础上,使第三种和第四种形态所占比例迅速降低。正如十八届中央纪委六次全会公报强调的:“实践‘四种形态’,纪委的责任不是轻了、而是更重了,执纪的力度不是小了、而是更大了”。

  进而,在较长时段中,运用“四种形态”特别是前两种形态(十九大党章专门强调发挥前两种形态作用),做到“不能等党员违了法再查党员违纪,要先查党员违纪以确保党员不违法”,实现由“惩治极少数”向“管住大多数”拓展(《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》,《人民日报》2017年10月30日。),最终降低“党纪重处分、重大职务调整的”和“严重违纪涉嫌违法立案审查的”发生的绝对数量。

  从数据上看,2015年以来,实践“四种形态”共处理204.8万人次。其中,运用第一种形态批评教育、谈话函询95.5万人次、占46.7%,使红脸出汗成为了常态;第二种形态纪律轻处分、组织调整81.8万人次、占39.9%;第三种形态纪律重处分、重大职务调整15.6万人次、占7.6%,有力维护了纪律的严肃性;第四种形态严重违纪涉嫌违法立案审查11.9万人次、占5.8%,被开除党籍、移送司法机关的真正成为极少数。(《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》,《人民日报》2017年10月30日。)通过“执纪必严、违纪必究”,实现了“抓早抓小、防微杜渐”。

  (三)扩展了监督执纪的实施主体

  “四种形态”不仅丰富了监督执纪的手段,也在实质上大大扩展了纪律建设的实施主体。过去,只有少数纪检组织充分履行了监督执纪职责。具体来说,其一,党章规定“党组织必须严格执行和维护党的纪律”,这意味着所有党组织都是纪律建设的实施主体。无论修订前后,《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》等党内法规对各级党组织监督执纪职责都有更具体的要求。然而,由于缺乏实际抓手,党的十八大以前,大多数党组织往往觉得“执行和维护党的纪律”是纪检组织的事,很少发挥相应作用。其二,过去许多纪检组织把“两规”办案视为监督执纪的主要形式。然而,根据《关于进一步规范使用“两规”“两指”措施的规定》,县以上纪委、国有大型企业和厅局级以上事业单位纪委才能使用“两规”措施,市直纪检组、乡镇纪委和县区直纪检组、国有企业中小型企业、厅局级以下事业单位不准使用“两规”措施(党的十九大报告提出将“两规”改为“留置”,其主要目的是打通党纪和国法、纪委和监察委员会的衔接通道,并没有扩大可以行使“留置”权的主体范围。)。这样一来,没有“两规”权的纪检组织常常就不“办案”乃至很少做监督执纪工作了,只搞一些党风廉政宣传活动,既导致职能重叠(宣传部门的宣传职能,组织部门的干部教育职能),又使得监督执纪的覆盖范围和震慑力度大为削弱。

  “四种形态”的提出有效破解了大多数党组织、纪检组织监督执纪“缺乏抓手”困境。具体来说,实践第四种形态一般需要“两规”(“留置”)措施。但是,首先,“两规”措施并不是运用前三种形态的必要条件,而实践前三种形态既为绝大多数党组织和纪检组织提供了监督执纪的丰富手段,也是其必须履行的政治责任。此外,党的十九大报告“赋予有干部管理权限的党组相应纪律处分权限”,也明确了这类党组实践前三种形态的权力和责任。其次,党支部和党小组也要担负起监督执纪责任。十九大党章专门增加了第34条,明确规定党支部“担负直接教育党员、管理党员、监督党员的职责”。第一种形态和一定条件下的第二种形态为它们履职尽责提供了有效抓手。再次,根据党章第3条规定,党员有维护党的纪律、坚决与错误行为作斗争的义务。在“三会一课”、组织生活会、民主生活会等场合,每一名党员都要运用第一种形态,切实开展批评和自我批评,维护党的纪律,构建良好政治生态。

  简而言之,“四种形态”是将纪律建设中各级党组织的主体责任、纪检组织的监督责任和广大党员义务有效统一起来的重要抓手。

  四、改革纪检监察体制机制

  深入推进纪律建设,还需要更完善的体制机制。党的十八大以来,着眼新时代的更高目标,针对过去存在的突出问题,一系列改革举措初步构建了符合新时代需要的纪检监察体制机制。

  (一)横向:纪检机构派驻全覆盖

  党的十八大报告首先提出“健全纪检监察体制,完善派驻机构统一管理”要求,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出:“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构,实行统一名称、统一管理。派驻机构对派出机关负责,履行监督职责。”2014年12月,根据党的十八大和十八届三中全会精神,中央政治局审议通过《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》,从总体要求、机构设置、监督职能、工作关系、管理保障、组织领导等六个方面,提出了加强中央纪委派驻机构建设的总体思路和要求。根据上述要求,中央纪委从三个方面改革体制机制,构筑了中央一级全覆盖的派驻体系。

  其一,新设派驻纪检组,填补监督空白。改革开放后,中央一级派驻机构的恢复和发展始于1982年党的十二大,至十八大前,国务院各部门已基本设有纪检组。但是,党的中央机关、全国人大机关、全国政协机关仍未设纪检组,只有机关纪委,存在很大空白。2014年12月,中央纪委在中办、国办、中组部、中宣部、中央统战部、全国人大机关、全国政协机关新设7个派驻纪检组。其中,全国人大机关和全国政协机关实行单独派驻;其他5家单位实行综合派驻,即“驻在一家,管多家事”,例如中央纪委驻中组部纪检组负责监督中组部、中央党校和中国浦东、井冈山、延安干部学院等5家单位。

  其二,将已有的党组纪检组全部改为派驻纪检组,强化对驻在部门的监督。过去,虽然国务院各部门设有纪检组,但有的是派驻纪检组,有的是党组纪检组。与派驻纪检组产生于派出单位(即中央纪委)不同,党组纪检组由本部门党组产生,相较而言,在独立性和作用发挥上存在一定不足。2015年,中央纪委改革了国务院各部门纪检机构设置,将党组纪检组全部改为派驻纪检组。例如,国家铁路局党组纪检组改为中央纪委驻国家铁路局纪检组,外交部纪委、公安部纪委(与多数国务院部门不同,外交部、公安部等部门设立的是党委,而非党组,因此过去设置的是纪委而非党组纪检组。需要强调的是,根据《中国共产党党组工作条例(试行)》第七章规定,外交部党委、公安部党委是“国家工作部门党委,是党组性质的党委”。故而,外交部纪委、公安部纪委实际类属也是党组纪检组。)分别改为中央纪委驻外交部、公安部纪检组。

  其三,调整派驻纪检组设置方式。例如,过去新华社、人民日报社均设有派驻纪检组,但由于人员编制少、监督执纪经验不足和人情关系等原因,作用发挥不突出。2016年,借鉴中直机关综合派驻经验,中央纪委合并两家纪检组,成立了新的中央纪委驻人民日报社纪检组,除了新华社和人民日报社,还同时监督求是杂志社、光明日报社、经济日报社、中国日报社等过去未设纪检组的4家单位,做到以更少的总编制,发挥更突出的监督执纪作用,并将过去存在监督空白的大量事业单位和群团组织覆盖进来。类似例子还有:新的中央纪委驻科技部纪检组从单独派驻变为同时监督科技部、中国科协、中国工程院、国家知识产权局、国家自然科学基金委员会、科技日报社等6家单位;新的中央纪委驻卫计委纪检组同时监督卫计委、食药监总局、红十字总会、国家中医药管理局和计划生育协会等5家单位。

  总的来看,通过整合资源、内部挖潜、盘活存量、调整结构,中央纪委共设立47家派驻纪检组,其中单独派驻20家、综合派驻27家,监督139家单位,(王岐山:《全面从严治党把纪律挺在前面忠诚履行党章赋予的神圣职责——在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的工作报告》,《人民日报》2016年1月25日。)实现中央一级全面派驻(过去只有52家设有派驻机构),使党内监督不留死角、没有空白。在机构调整同时,中央也系统改革了派驻纪检组的领导体制和工作机制。1991年的《关于中央纪委派驻纪检组和各部门党组纪检组(纪委)若干问题的规定(试行)》规定“派驻纪检组受中央纪委和所在部门党组(党委)的双重领导”,2014年的《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》则将双重领导改为对派出机关负责,编制人员由中央纪委统一管理,“派驻机构和驻在部门(归口监督单位)是监督与被监督的关系”。上述改革提高了派驻机构履职能力,推动被监督单位党组织抓好党风廉政建设,落实管党治党责任。“派”的权威和“驻”的优势明显增强。

  在实践基础上,十九大修改后的党章关于派驻工作的第45条,要求“党的中央和地方纪律检查委员会根据工作需要,可以向中央一级向同级党和国家机关全面派驻党的纪律检查组或纪律检查员”(加粗文字为十九大修改党章时加入内容,删除线下文字为十九大修改党章时删去内容。)。此次修改主要有两个变化。第一,将“根据工作需要,可以向”删除,增加“全面”二字,在根本大法层面明确了“派驻全覆盖”的硬性要求。第二,十九大前做到的只是中央层面派驻全覆盖。虽然地方层面也在推进派驻改革,但并没有要求“全覆盖”。新党章删去了“中央一级”,增加“和地方”三字,明确是“向同级”党和国家机关派驻,这就要求地方层面也必须“派驻全覆盖”,这将是接下来的一项重点工作。

  (二)纵向:强化地方纪委双重领导

  地方纪委一直是同级党委和上级纪委双重领导体制,过去主要以同级党委为主。具体来说,第一,此前党章第44条规定,“如果需要立案检查的,应当报同级党的委员会批准”,即办案以同级党委领导为主;第二,纪委书记、副书记提名和考察也是以同级党委为主。这些规定使地方纪委高度依附于同级党委,较难发挥监督同级党委的作用,很多时候甚至由于同级党委过多干涉连监督下一级党委都做不到,往往只能监督下两级党委。例如,过去省纪委往往只能去县里办案,办一办处级干部的案子,涉及市级党委、厅级干部常常需要中央纪委派出调查组才能办理。然而,全国有上万家厅级单位、7万多名厅级干部,如果地方纪委不能充分发挥作用,光靠中央纪委怎么监督得过来?

  针对上述问题,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出:“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主……各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。党的十八届六中全会进一步将上述内容写入《中国共产党党内监督条例》。根据这些要求,四年来,各级纪委建立健全向上级纪委请示报告制度;成立中央纪委组织部,制定实施纪委书记、副书记提名考察办法,增强了纪委监督独立性、权威性和实效性。(《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》,《人民日报》2017年10月30日。)以中央纪委官网披露的案件查处情况为例,近年来落马的厅级干部几乎均由省级纪委查处,极少再有中央纪委查处地方厅级干部的事例发生。

  在此基础上,十九大党章在第45条中正式写入“上级党的纪律检查委员会加强对下级纪律检查委员会的领导”的要求。需要注意的是,不论怎么“加强”,依然是双重领导体制。党的十九大前,曾有一种建议:“为了充分发挥地方纪委作用,应当参照香港廉政公署模式,将地方纪委改为垂直领导”。从十九大对党章的修改来看,中央没有采纳这一建议。原因在于,全面从严治党,党委主体责任、纪委监督责任。垂直领导意味着党委和纪委组织关系上的分离,那么,主体责任和监督责任也就无法统一起来了。

  (三)改进巡视制度,建立巡察制度

  党的十八大以来,中央巡视工作领导小组组织开展12轮巡视,巡视省区市、中央和国家机关、中管企事业单位和金融机构、中管高校等共计277个党组织,首次实现一届任期内巡视全覆盖;对16个省区市开展“回头看”,对4个中央单位进行“机动式”巡视,巡视工作取得显著成效。其一,在中央纪委审查的案件中,超过60%的线索来自巡视,利剑作用彰显;其二,共形成专题报告230份,向党中央和国务院分管领导通报巡视情况59次,向中央改革办报送专题报告89份,推动深化改革、加强制度建设,发挥了标本兼治战略作用。(《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》,《人民日报》2017年10月30日。)

  在此基础上,党的十九大指出进一步的方向,党章中专门增加了关于巡视巡察制度的第14条。在党的历史上,党章修改是常态,每次党代会都会修改党章;但是,十九大是十二大后第一次在党章修改中增加条款(增加第14条和第34条)的,由此可见巡视巡察制度的重要程度。十九大党章第14条提出了三方面要求。第一,“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度,在一届任期内,对所管理的地方、部门、企事业单位党组织实现巡视全覆盖”,即巡视全覆盖要常态化,不是2012年至2017年这一届全覆盖了就行了,而是以后每五年都要有一次全覆盖巡视。第二,“中央有关部委和国家机关部门党组(党委)根据工作需要,开展巡视工作”。党的十九大前,已有67家中央单位探索开展巡视工作,积累了经验,探索形成了一系列管用的制度机制(《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》,《人民日报》2017年10月30日。)。第三,“党的市(地、州、盟)和县(市、区、旗)委员会建立巡察制度”。巡察制度是党的十八届六中全会修订《中国共产党党内监督条例》时就已经提出的要求,一年多来全国各地已经在落实这一要求,十九大后巡察制度将全面建立。同时,十九大报告进一步要求:“深化政治巡视,坚持发现问题、形成震慑不动摇,建立巡视巡察上下联动的监督网。”

  (四)深化国家监察体制改革

  在不断加强党的纪律建设基础上,中央还提出了深化国家监察体制改革的新任务。2016年11月,根据党的十八届六中全会精神,中央发布《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,在3省市设立各级监察委员会,从体制机制、制度建设上先行先试,为在全国推开积累经验。2017年10月,在试点取得实效基础上,党的十九大报告正式提出“深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”的目标。随后,《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》于10月29日颁布。11月5日起,全国各地推开改革试点工作。2018年1月,党的十九届二中全会审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》,其中就国家监察体制改革在修宪方面作出专门安排。

  国家监察体制改革的目标是整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量,丰富监察手段,构建党统一领导、权威高效的监督体系,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。大体来说,改革将带来两个重大转变。第一,过去的监察部门是政府的一个部门,改革后的监察委员会不再是政府的一个部门,而是在权力来源和职能分工(监督权与行政权)上与政府平行的机构,两者都是从各级人大获得授权。这一改变确保了监察委员会的独立性,有助于实现更好监督。第二,监察对象大为扩展。原《中华人民共和国行政监察法》规定的监察对象以公务员为主。然而,在全国700多万公务员外,公立医院、学校、事业单位、国有企业、基层自治组织还有成百上千万掌握公权力的公职人员。过去,这些人员大多缺乏监督,造成许多问题,特别是医院、学校、基层自治组织存在大量“群众身边看得见的腐败”。习近平指出:“相对于‘远在天边’的‘老虎’,群众对‘近在眼前’嗡嗡乱飞的‘蝇贪’感受更真切。‘微腐败’也可能成为“大祸害”,它损害的是老百姓切身利益,啃食的是群众获得感,挥霍的是基层群众对党的信任。”(习近平:《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》,《人民日报》2016年5月3日。)改革就是要通过监察委员会和制定《中华人民共和国监察法》把这些空白点和薄弱环节一一补上,真正做到全覆盖。从试点效果看,改革后,北京市监察对象达99.7万人,较改革前增加78.7万人;山西省监察对象达131.5万人,较改革前增加53万人;浙江省监察对象达70.1万人,较改革前增加31.8万人(《积极探索实践形成宝贵经验国家监察体制改革试点取得实效——国家监察体制改革试点工作综述》,《人民日报》2017年11月6日。)。

  五、准确把握纪律建设、作风建设和反腐败斗争三者关系

  纪律建设的提出,也改变了党的建设总布局,影响着其他建设的职能定位。党的十九大报告提出“以党的政治建设为统领,全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设,把制度建设贯穿其中,深入推进反腐败斗争”的要求。从党的十八大的“五大建设”(思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设)转变为十九大的“5+2”布局。围绕纪律建设,目前存在两个比较普遍的疑问:第一,党的建设总布局中一直有作风建设,十九大加入纪律建设,纪律建设与作风建设有什么区别与联系?第二,为什么反腐倡廉建设变成了反腐败斗争?倡廉的职能到哪里去了?

  对上述问题,总体回答是:纪律建设守底线,作风建设筑高线,反腐败斗争惩处严重违法犯罪。具体来说,过去没有纪律建设时,我们对作风建设和反腐倡廉建设的认识和实践常常陷入一个误区,即作风建设是查处较轻微的违纪,反腐倡廉建设是查处严重违法犯罪。例如,很多同志习惯将反腐倡廉建设等同于“打虎拍蝇”,将作风建设等同于反“四风”、查处违反中央八项规定精神问题。但是,只是查问题,党的优良作风由谁来塑造?“打虎拍蝇”、反“四风”做得再好,也最多收获“不坏”的作风,“不坏”和“好”之间还有很大距离。正面倡导缺失,负面清单不明确是过去的大问题。

  纪律建设的提出和新时代党的建设总要求有效回应了上述问题。第一,纪律建设主抓监督执纪,守底线,这个底线是党纪的底线,比国法要高要严。第二,作风建设聚焦正面倡导,不再关注负面问题(查处作风问题是纪律建设而非作风建设的任务)。《中国共产党廉洁自律准则》的修订是这一转变的典型代表。旧的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》缺少正面倡导,列有“8个禁止”“52个不准”,均为“负面清单”。本次修订将“8个禁止”“52个不准”或是移入《中国共产党纪律处分条例》,或是直接删除(与国法重复的)(《中央纪委有关负责同志就颁布新修订的〈中国共产党廉洁自律准则〉〈中国共产党纪律处分条例〉答记者问》,《人民日报》2015年10月26日。)。修订后的《中国共产党廉洁自律准则》是党执政以来第一部坚持正面倡导的廉洁自律规范,强调自律,重在立德,提出干部看得见、够得着的高标准;修订后的《中国共产党纪律处分条例》开列“负面清单”,强调他律,重在立规,画出了不可触碰的“底线”,体现了依规治党与以德治党的相结合。第三,反腐倡廉建设变为反腐败斗争,聚焦惩处贪污腐败违法犯罪,不再承担建设任务,倡廉职能交给纪律建设和作风建设。总而言之,三者各司其职,协调运转,无缝衔接,构成更为系统完善的党风廉政建设体系。

  (本文作者 强舸,中共中央党校党建部副教授;马正立,中共中央党校党建专业博士研究生)