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夏丽卿:上海两轮城市总体规划编制始末

2019-08-21 来源:上海党史网 作者:夏丽卿/口述谢黎萍、郭继、严亚南、黄啸/采访整理

  编者按:2018年是我国改革开放40周年。40年栉风沐雨,40年砥砺奋进,40年成就举世瞩目,40年历程艰辛探索。上海是中国改革开放的窗口和缩影,“排头兵”“先行者”,为庆祝改革开放40周年,反映上海在40年来许多鲜为人知的先行先试改革开放往事,中共上海市委研究室组织全市各党史部门,在各方大力支持下,组织编写了“上海改革开放40年口述系列丛书”,旨在通过亲历者的口述,收集和保存上海改革开放的历史资料,为中国特色社会主义新时代改革开放再出发提供有益的借鉴。本文经澎湃新闻首发。

  

  澎湃新闻刘筝图

  口述:夏丽卿(曾任上海市城市规划设计研究院院长、上海市城市规划管理局副局长、局长)

  采访:谢黎萍、郭继、严亚南、黄啸

  整理:郭继、严亚南

  时间:2013年5月22日、2018年7月30日

  1963年,我从同济大学毕业后,就到市规划院从事城市规划工作了。1978年任规划院工程室主任,1985年任规划院院长。1987年任城市规划管理局副局长兼规划院院长,1992年开始任市城市规划管理局局长,不再兼规划院院长,一直到2003年离职,后来就到决咨委。在市规划院工作期间,我主要是搞工程规划、搞路网规划,当时参与了对金山石化的选址、宝钢的选址、轨道交通、高架路等工作。因为一直在规划领域工作,我有幸参加了1986版和2001版上海市城市总体规划的编制工作。

  在探索中编制上海第一个经国家批复的城市总体规划

  经过建国以后30多年的努力,上海城市的基本格局形成了。其间,上海很努力地做了些规划研究工作,但是都没有经过中央正式批准。1978年,国务院召开第三次全国城市工作会议,提出要认真抓好城市规划工作的要求。1979年上海市城市规划建筑管理局恢复建立。随后就组织上海市城市规划设计院编制上海市城市总体规划,落实全国会议精神。市规划院接受这个任务后,首先研究拟定《上海市城市总体规划纲要》。《纲要》是规划设计院编的,但整个过程是在市政府组织领导下,发动全市各委办、局,区、县及有关部门广泛参与,反复讨论、反复修改出来的。

  1982年6月9日,《纲要》作为总规编制和各专业规划依据,由市政府批准印发全市各有关部门,从而正式进入编制总规程序。《纲要》明确了城市的性质、规模、方向等主要问题,但没有细节。伴随着这个《纲要》,那年夏天市里还举办了规划汇报展览会,征求各方面意见。

  1984年2月9日,《上海市城市总体规划方案》由市政府正式报国务院审批。因当时这个总规没有社会经济发展的内容,缺少社会经济发展战略,中央希望我们补上相关内容。市政府就又组织上报了《上海经济发展战略汇报提纲》。1985年2月,国务院批准了《上海经济发展战略汇报提纲》。然后,我们根据《上海经济发展战略汇报提纲》,对总规进行修订后,再次上报国务院。1986年4月14日,中共中央书记处听上海汇报,副市长倪天增、市规划局局长张绍樑、市规划局副局长施宜都参加了。10月13日,国务院批复原则同意《上海市城市总体规划方案》。

  1986版总规的内容很实,不仅仅是一张总图,还包括港口、公路、铁路、城市交通、环境卫生、公共服务设施、住宅等专业规划。当时编制工作主要由规划院承担,但是吸收了各个委、办、局的意见。规划院主动请他们来共同研究,听他们意见。当时在规划院里,每个委办局都有1-2人负责对口联络。

  编制规划,首先要把现状搞清楚,问题找出来,然后以问题为导向,还需要研究发展趋势、科学预测。比如做上海的公路系统规划,以现状为基础,以城市发展方向为依据,即要和城市的总体布局联系起来,如果不知道这里有宝钢,那里有金山,就无法去进行路网规划。具体到宝钢地区的公路规划,要和宝钢的发展规划联系起来,既要考虑规划年规模,也要考虑过程中的规模。科学预测客、货运量是必须的工作,有了流量预测,才能知道这个公路要做成什么等级,这个公路要采用什么样的宽度,这些都要研究。规划工作不是划个圈两条杠杠就行了,有很多东西要研究。我们现在搞预测,都可以用机器操作,因为有了交通模型。那时候没有这些高科技手段,全靠人工测算流量。在做共和新路立交方案时,为搞清楚该处的流量和流向,我们是站在马路上数车子,看汽车牌照尾号,每个数字抄下来做成卡片。你去看我们当时规划院里,一串一串挂的全是这些数字卡片。上海很多路口,都是用这种方法来做的。现在建立了交通模型,这些数据可以通过模型取得,我们人到马路是为抽查、验证。规划工作现场踏勘不可少,我们在崇明搞陈海公路规划时,是从堡镇上岛走到陈桥,为了解沿路情况,如公路经过竖河怎么样,经过新桥怎么样,路上有什么状况,该怎么处理。

  记得我1963年到规划院工作后的第一件事就是跑现场,搞现状图搞了一年。所有大街小巷都要搞清楚,要了解现状情况,这个单位的边线在哪里,用地情况图上全部要标清楚,这是规划重要的基础工作。

  1989年,为确保1986版总规的实施,我们制订和实施了《上海市城市规划条例》以及很多具体的管理规定和技术标准。主要分为两类:一类是规定、规章、制度、规范,一类是技术标准。技术标准很具体,在哪个地方,开发强度应该采用哪个标准,还有用地分类规定等等。上海对这些规定的执行总体是好的。1986年国务院批准的上海城市总体规划的实施,使上海的经济、社会和城市建设有了很大发展,城市面貌发生了深刻变化。到2000年,1986版总规得到实施,有些还超额完成任务,为迈向21世纪的上海奠定了物质基础和基本框架。

  1986年《上海市城市总体规划》获国务院批准后,按原来国家有关法规规定,5年要对总规作一次检讨,也就是在实施5年的时候,可以根据实施情况,对总规做些调整。所以,到1991年我们就考虑对1986版总规做些回顾检查总结,看看是不是需要做些调整。

  事实上,这是很有必要的。因为进入20世纪90年代,特别是1990年浦东开发开放,这么大的一个背景,在1986版总规里并没有很多内容。1986版总规里的中心城只有300平方公里,只包括浦东黄浦江沿岸的小部分地区。1986年,国务院批复《上海市城市总体规划》时,指出“特别要注意有计划地建设和改造浦东地区。要尽快修建黄浦江大桥及隧道等工程,在浦东发展金融、贸易、科技、文教和商业服务设施,建设新居住区,使浦东地区成为现代化新区。”之后,上海专门做了浦东新区的规划方案,突破了1986版总规的中心城范围。

  从1991年起,我们开始研究总规修编问题。修编的内容主要集中在中心城。提出中心城的规划要做到“四个优化”:首先是优化布局,要把浦东的规划纳入总规。第二是优化中心城的土地使用。第三是优化中心城的基础设施,因为中心城的基础设施欠账太多了。第四是优化生态环境,那个时候上海的环境很差,污染严重,1986版总规考虑了“三废”工厂的外迁,这是很不够的。进入九十年代的上海,随着改革开放进程的加快,上海各方面的变化都很大。比如土地使用制度的改变,原来都是政府划拨、对号入座的。但是土地有偿使用后,土地使用就不是计划经济条件下的对号入座了,而是要根据市场需求进行调节。这是非常大的变化。到后来,发展越来越快,随之也带来了问题,面对市场机制,而规划及管理一定程度上滞后,造成原来设想规划好的公共绿地,基本上被蚕食。很多外企进来选择厂址,不一定按政府想的那样去选择,而是哪里地价便宜、哪里劳动力便宜去哪里租地建厂。由此,中心城毗邻地区、近郊,甚至上海全域都有较快的发展。因此,总规修编仅考虑中心城优化问题显然不行了,也不符合上海的发展趋势。

  1993年6月,上海召开第三次城市规划工作会议。市长黄菊在会上指出,党的十四大以后,在建立社会主义市场经济理论的指导下,上海的地位、功能进一步明确,对城市规划工作提出了新的要求和任务。必须统一思想,明确方向,研究上海城市总体规划修订和完善的基本指导思想和基本原则。并提出,我们的规划要看得远一点,要面向21世纪,这就提出了21世纪的问题。我们如果是修编的话,规划年限还是到2000年,仅对1986版总规做些优化。还有一个重要的观点,就是要面向国内国外两个扇面。实行改革开放,不能再封闭地就上海论上海,对内对外开放是上海要面对的问题。同时只考虑中心城的优化无法适应发展需求,我们必须考虑6300平方公里的整个上海,也就是说我们的视野不能只是在中心城这个范围里,应该是看到市域范围,甚至是长三角、乃至于长江流域和全国。

  在这种情况下,再说是对1986版总规进行修编肯定不行了。因为,修编只能是微调,比如浦东开发开放国家批准了,可以调整进去,没有问题,但是想做更大的突破是不行的。所以,当时就提出,我们不要再搞修修补补了,我们要研究跨世纪的新一轮城市总体规划。从1993年城市规划工作会议以后,拉开了编制跨世纪新一轮上海城市总体规划的序幕。