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崇明地区国营农场政务移交

2016-12-13 作者:宋壮源

  口述:宋壮源

  采访:李正清

  整理:李正清

  时间:2015年8月15日

  根据党中央、国务院要求分离企业办社会职能、加快国有企业改革、完善社会主义市场经济体制的指示精神,市政府从1998年开始,就逐步将在宝山、南汇、奉贤的农场推进行政管理属地化工作,分离农场所承担的企业办社会职能。但由于崇明农场比较集中,人员多,情况比较复杂,就一直拖下来了。直到2008年初,光明食品集团崇明地区农场社区管理属地化移交工作提上议事日程。

  上海农场的政务移交工作,开始于20世纪末的1998年。当时,市政府就开始逐步推进宝山、南汇、奉贤的农场行政管理属地化工作,分离农场所承担的企业办社会职能。只是崇明由于农场比较集中,所以拖到后来解决。

  接受分外任务

  20世纪末,农场的学校、医院曾有辉煌的时候,比起县里,他们是市属户口,收入也比较高,教育医疗质量也较好。随着政府加大对教育卫生事业的投入,企业从自身经济效益考虑,对教育卫生和社区管理的投入不足,企业办社会的模式已跟不上形势的发展,差距日趋显现。

  那些年,不时有崇明农场的教师、医生要求解决待遇问题到市政府上访;多位农场地区的市人大代表连续在市人代会上提案,要求市政府加快农场社区属地化管理。2008年的市人代会以后,当时分管领导胡延照、孙晓明两位副市长作了批示,要求尽快启动崇明农场社区管理属地化工作。4月25日范希平副秘书长召开市发改委、市农委、市民政局、市教委、市卫生局、市财政局和光明食品集团、崇明县等部门领导会议,研究崇明农场属地化问题,并转达市政府领导意见,要求市农委作为移交工作的牵头部门。由于机构改革前,市农村党委、市农委承担着区县和农场局的管理职能,凡是区划调整的工作,都由市农委牵头承办。但机构改革以后,区县由市委、市政府直接管理,农场局已归国资委管理。这次农场政务移交牵涉到市10多个部门,再由农委出面协调,实属是分外事情。但农委历来有吃苦耐劳的传统,对领导交办的工作,从来不说二话。孙雷主任接受任务后,马上召集分管领导陈洪凡副主任和相关部门,研究落实市政府领导批示,开展前期准备工作,具体事务工作由城镇规划处承办。好在光明食品集团负责移交工作的是集团张永泉副总经理,他是从市农委机关调下去的,两头情况熟悉,互相沟通也很顺畅。

  选择移交路径

  市政府建立了属地化工作领导小组和工作班子。领导小组由胡延照、沈晓明两位副市长挂帅,还有与移交工作直接相关的委办领导和光明食品集团、崇明县政府领导参加。工作班子由范希平副秘书长牵头,市发改委、市编办、市建交委、市人事局、市公安局、市监委、市房地局、市劳动与社会保障局、市教委、市财政局、市文广局、市卫生局、市体委、市市政局、市水务局、市规划局、市消防局、市民政局、市农委、市国资委、崇明县政府、光明食品集团等部门参加,并各自确定联络员,负责日常事务联系。

  我们处承担的第一件事情,就是在光明食品集团提出的移交方案与崇明县政府提出的接收方案的基础上,起草《崇明地区国营农场行政管理属地化工作实施方案》。方案最主要的内容是选择何种移交路径。为此,我们多次到光明食品集团沟通。2008年5月28日,在陈洪凡副主任和张永泉副总经理带领下,市农委、市民政局和崇明县相关委办局的负责人20多人实地察看了新海、东平社区,并在市农委的牵头下,光明食品集团和崇明县双方部门的负责人具体协商崇明农场属地化工作方案。6月24日,光明食品集团总裁曹树民与崇明县县长赵奇共同召集双方负责交接的工作班子进行对接。

  在崇明农场属地化移交之前已经有三种模式:

  一是1998年,市农工商集团总公司与宝山区人民政府签订协议,将前卫农场整体移交给宝山区,实行全面的属地化管理。这种模式的优点在于农场与农工商(集团)总公司完全脱离,交予宝山区政府全权管理,有利于宝山区将农场全盘纳入其经济社会发展的总体规划和战略布局。但这种模式也存在着一些问题,主要是农场属地化后,农场由市属国有企业转为区属国有企业后,原来农场的债务也相应地带到了区里,由于前卫农场负债率高,企业背了一个包袱;社会职能属地化管理也难以一步到位,需要较长时间的整合。

  二是2005年8月,南汇区实行的通过将农场与周边乡镇合并建镇的政务剥离移交模式。南汇地区卢潮港、朝阳、东海农场移交时,将农场与周边有关乡镇合并建镇,原来农场行使的政务移交给南汇区政府和祝桥镇、卢潮港镇、书院镇政府统筹管理,使农场实现政企分开。这种模式的优点是减轻了企业负担,增强了企业的竞争力,当地区政府和镇政府真正行使了行政区划全覆盖管理。但由于农场与当地乡镇在体制和观念上的差异,接受当地乡镇领导融合较难。

  三是2006年7月,奉贤区实行的通过农场整合、分离农场办社会职能的单独建镇模式。奉贤区域内的三个农场实行农场与农场的整合,以农场为主体,新建奉贤区海湾镇,将原农场的政务全部移交给奉贤区政府和海湾镇政府,使农场实现政企分开。这种模式的优点是可以有效避免以上两种模式的缺点。经过两年多的运作,地区平稳过渡,经济社会协调发展,居民安居乐业,成效初步显现。

  为了有利于平稳过渡、资源整合、延续农场文化,崇明县政府和光明食品集团双方都建议在原来农场两个社区基础上设立两个新镇。一为新海镇,选址在新海农场场部;二为东平镇,选址在前进农场场部,暂先放在长江农场场部。6月30日崇明县政府召开了论证会,听取了市相关职能部门的意见,并正式向市政府就建立新镇问题打了报告。

  细化移交政策

  属地化管理,形式上是管理幅度在空间上的改变,实质上却是部门之间利益的调整。经过前段工作,崇明县提出了《农场政务移交需市支持的政策和资金估算》,光明食品集团提出了《崇明区域内市属农场行政和社会管理属地化移交工作总协议》(初稿)。我们就承担了双方提出的要求与市相关部门之间的政策协调。我们事先跟相关部门一起,提出移交政策的初步意见,尔后由范希平副秘书长召集会议主持协调。

  光明集团公司移交涉及的区域范围,在崇明下属的8个国营农场,土地总面积224.7平方公里(33.7万亩),其中镇区面积4882.7亩,人口38162人,其中镇区人口15900人。移交的学校有4所:长江中学(完中)、长江小学(完小、附幼儿园)、前哨学校(附幼儿园)、新海学校(附幼儿园)。共有在籍学生2747人、幼儿300人。其中初高中35个班、1030名学生;小学53个班、1717名学生;幼儿园18个班。教职员工327人,其中在编293人,聘用34人,退休人员744人。医院有7所,即跃进、新海、红星、长征、东风、长江、前哨农场职工医院,共核定床位255个,医务人员298人,其中在编246人,聘用52人。

  为做好移交工作,确定了移交的原则:一是政企分开的原则。将市属农场承担的行政管理职能和社会管理职能全部剥离出来,交地方政府实施管理。二是权利和义务一致原则。市属农场将行政和社会管理职能全部移交地方政府后,财随事转,人随事转,无偿划转,整建制移交。三是优化资源配置原则。在行政和社会管理属地化移交中,重视行政区域内各种资源的优化配置,为建立新镇并确保该区域协调、可持续发展提供保证。四是有序推进、平稳过渡的原则。双方制定移交具体方案时,要以人为本,充分考虑移交后可能产生的社会矛盾和移交人员的具体状况,并有针对性地做好工作,确保移交工作和谐、稳妥、稳步进行,维护社会稳定。五是统筹安排、适当倾斜的原则,根据实际情况,统筹研究制定针对崇明县的倾斜政策。

  光明集团移交的职能:由农场承担的行政管理职能、社会管理职能、公共服务职能和社区党群工作;移交的机构和人员:包括承担行政管理职能、社会管理职能和社区党群工作机构14个,承担公共服务职能的机构4个,以及这些机构现有在册在编工作人员1091名和退休人员1214名。移交的资产:被列入移交的机构拥有所有权的实物及相应的资产。移交的土地:已建成区及居住区内,除企业性质的单位依法取得土地使用权的地块、现使用单位和居民住宅使用并正在办证的地块外的土地使用权。移交的新镇建设预留地:由市政府确定控制面积后,按照紧靠建成区、连片成规模原则,由双方商定具体地块,依法办理土地权属变更登记。移交的其他事项:包括道路、桥梁、海塘、河道、公路及两侧绿化岸线用地。

  为保证移交平稳过渡,尽可能参照南汇、奉贤农场移交时适用的政策,再考虑崇明县财力适当倾斜。当时细化的移交政策主要有:

  (1)建设备用地。新镇建设的需要,市政府曾专门为此安排了3000亩建设备用地指标。南汇、奉贤农场政务移交时已分别使用了700亩和1000亩指标,尚余1300亩指标。按照奉贤农场移交时划给奉贤区1000亩的标准,光明食品集团需一次性划出2000亩给崇明两个新镇。

  (2)新镇机构人员编制。新设两镇区域面积较大、人口较多、管理工作量较大,在政策许可范围内,适当增加镇级机构人员编制数量。对农场原有行政管理人员中符合条件的,实行调任考试,合格后转为公务员,在年龄和学历上适当放宽,其他人员尽量在事业编制内予以安排。在编在岗的学校、医院等单位人员,只要符合职业资格,直接转为事业编制。

  (3)在资产、财政方面,市政府补贴给农场办社会的经费转移支付给崇明县。退休教师养老金补差费用前三年由光明食品集团、市财政、县财政按4∶3∶3的比例承担,以后由市、县财政按5∶5的比例分担。

  (4)市里出台有时限的政策或正在执行的政策,因农场未能享受,移交后重新延用。政策执行已经到期,须重新启用的政策主要有:危桥改造补贴、农村电网改造、社区事务受理中心建设、中小学标准化建设工程、加强初中建设工程、中小学信息化设施建设、社区卫生服务中心和服务点标准化建设、医疗急救分站建设等。当时正在使用的政策主要有:房屋平改坡综合改造工程、非成套公房改造工程、廉租住房和经济适用房、道路维修、桥梁建造、市容环卫基础设施及管理、幼儿园达标建设工程、中小幼安防设施建设工程、社区文化中心建设、社区公共运动场建设等。

  (5)对崇明县特殊倾斜的政策和资金。7月3日,范希平副秘书长召开22个单位和部门的协调会议,审定了移交政策和工作方案。当天又召开了崇明建立新镇的协调会,确定了两项协调意见:一是原则同意建立新海镇和东平镇,由崇明县按照规定程序报批。二是原则同意光明食品集团向两个新建镇各提供1000亩建设预留地,按规定程序办理相关手续。7月15日,范希平副秘书长又召开由市农委、光明食品集团、市劳动和社会保障局、市教委、市卫生局领导参加的专题会议,着重研究移交学校、医院人员的政策,初步达成了一致的意见。

  实现共建共赢

  在上述两大问题解决之后,具体操作就比较顺利。大致交接时间安排是四个节点:

  (1)2008年6—8月,在崇明县政府、光明食品集团双方协商一致的基础上,提出移交工作总的原则意见,形成《崇明地区国营农场社区政务移交工作总协议》(初稿)。

  (2)9月,市工作班子提出《崇明地区国营农场社区政务移交工作总协议》,报市政府批准。9月25日在市政府会议室举行了光明食品集团在崇明地区农场行政管理属地化协议签约仪式。崇明县政府和光明食品集团正式签订移交协议。

  (3)10—12月,按照市政府批准的移交工作总协议,双方移交和接收工作领导小组及其工作班子开展对口交接工作。

  (4)整体移交接收工作至2008年12月31日基本完成。2009年1月1日起,移交的职能、机构及其人财物全部纳入崇明县运行。

  2009年1月9日,孙雷主任在新海镇东平镇成立揭牌仪式上说,新海、东平两个新镇的建立具有特殊的意义,它标志着光明食品集团在市域范围内行政管理属地化的任务圆满完成。

  国营农场办社会事业是我们国家在计划经济体制下的传统,也是一大特色。随着社会主义市场经济的发展,原有的体制已经不适应企业经济的发展和社会管理的要求,对原有体制的变革成为上下一致的共识。从前卫农场整建制划归宝山区开始,到崇明地区农场社区管理属地化移交工作也经历了近10年。由于移交工作按照以科学发展观为指导,根据市政府统一部署和要求,借鉴南汇、奉贤区域内农场属地化移交的经验,使各项实质性移交工作稳妥进行。在机构人员发生变动的过程中,筹建新镇党政班子发挥了基层组织的战斗堡垒作用,加强思想政治工作,仔细做好人员工作,实现了平稳过渡,加快磨合、融合的进程,没有发生上访等突出的社会矛盾,真正做到了思想不散、工作不断、管理不乱,促进了崇明地区经济社会和谐、健康、协调发展。光明食品集团也关心支持两个新镇的建设,推进共同发展,取得了共建共赢的局面。