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巩固农村税费改革成果,促进城乡统筹发展

2016-11-25 作者:韩红根

    口述:韩红根
    采访:贺梦娇
    整理:韩红根 贺梦娇
    时间:2015年9月21日

  长期以来,我国是一个农业人口占大多数的国家,农民是我们党和政府深厚的群众基础,农村发展是实现现代化的关键任务,重视并解决好“三农”问题,在建设中国特色社会主义事业中具有特殊的重要性。从2000年起,党中央、国务院在全国部署开展农村税费改革,进而在巩固农村税费改革成果的基础上全面推进农村综合改革,极大地调动了积极性,又一次解放了农村生产力,推动了农村经济发展和社会进步,而上海在开展此项工作中也有自己的特色。

  以取消农业税为核心的农村税费改革

  我有幸参与了农村税费改革这项工作,回想起来,感慨万千。

  农村税费改革是新时期党中央、国务院为从根本上解决农民负担问题,加强农业基础、保护农民利益、维护农村稳定、促进农村发展而进行的一项重大改革,是继土地改革、农村联产承包责任制后,我国农村的第三次重大变革。2000年以来,农村税费改革经历了两个阶段:第一阶段是从2000年至2003年,按照减轻、规范和稳定的原则正税清费;第二阶段是从2004年至2006年,按照“多予、少取、放活”的方针,减免直至全面取消农业税。

  2000年,党中央和国务院曾发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》(中发[2000]7号)。这是农村税费改革的重要指导文件,对农村税费改革试点工作的重大意义、指导思想、主要政策、配套措施、组织领导都提出了明确要求,并明确选择安徽省以省单位先行试点。农村税费改革试点政策的主要内容可概括为“三取消、两调整、一改革”。这里我来具体介绍一下:

  “三取消”是指取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资;取消屠宰税;逐步取消统一规定的农村劳动积累工和义务工。

  “两调整”是调整农业税政策,农业税按照农作物的常年产量和规定的税率依法征收;调整农业特产税政策,农业税与农业特产税不得重复交叉征收。

  “一改革”即改革村提留征收使用办法。村干部报酬、五保户供养、村办公经费等开支出,凡由农民上缴的村提留部分,采用新的农业税附加方式统一收取,最高不超过农业税正税的20%。

  2001年底,在总结两年来安徽省试点经验的基础上,国务院又下发了《国务院办公厅关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》(国办发[2002]25号)。接着,各地按照中央的部署和要求,纷纷扩大了试点范围。浙江、上海两省市经国务院同意,根据自身财力情况,进行自主改革试点。于是,我们自2001年底开始,在全市范围开展了农村税费改革。总体上采取了“四大步骤”:

  第一步,取消农民负担的村提留乡统筹费,减费不增税。贯彻农村税费改革“减轻、规范、稳定”六字方针,2001年上海市取消向农民征收的村提留乡统筹费,减轻农民直接负担1.8亿元。同时,按照“减费不增税”的原则,原先由农民缴纳用于乡镇、村公益管理的1.8亿元提留统筹费,全部由市级财政转移支付用于农村基层组织正常运转。

  第二步,取消向农民征收的农业税和停止“两工”制度。根据全国农村税费改革工作提出的“鼓励有条件的省份尽量降低农业税税率”的要求,2003年上海市率先取消向农民征收农业税,全市免征农业税1.43亿元,减轻农民负担人均118元。同时停止执行义务工和积累工“两工”制度。可以说,在这方面,我们上海走在了改革的前列。

  第三步,全面取消农业税,完成农业税制改革。2004年,国务院提出了降低农业税率直至最终取消农业税的目标。上海市在这个基础上再往前迈了一步,实行免征企业农业税,实现了全面取消农业税的目标,并从完成农村税制改革逐步转向开展农村综合配套改革。

  第四步,开展农村相关配套改革,巩固农村税费改革成果。重点推进乡镇行政区划调整和农村社会事业发展体制改革,进一步加大公共财政对“三农”的投入,增强农村基层组织履行公共管理的能力,促进农村经济和社会事业协调发展。

  无论是当时还是现在看来,上海已在2004年基本完成农村税费改革的工作目标并取得了明显成效。我们可以从几个方面看。第一方面,实现了上海郊区农民“零税费”的目标。通过“三个取消、一个调整、一个改革”,上海郊区农民已经不再承担任何农业税赋社会性负担,这对于农民而言是件大好事。当时的数据显示,2010年上海郊区农村居民人均可支配收入已经达到13746元,居于全国之首。第二方面,加大了财政专项转移支付的力度。取消农业税后,2002年至2004年,本市各级政府共安排农村税费改革专项转移支付资金9.1亿元,其中市级财政转移支付7.49亿元,占到81.3%。第三方面,建立了农村义务教育公共财政保障机制。从2003年起,上海逐年调整提高义务教育生均拨款标准,至2010年小学标准为1600元;初中为1800元。2009年全市实施城乡统一的义务教育绩效工资,使农村教师与中心城区教师收入持平。2010年本市教育经费总投入183.13亿元,比2001年增长了239%。从此,农村地区的教育水平与城市地区的差距有了明显的缩小。第四方面,促进了乡镇机构改革和职能转变。通过镇(乡)、村调整和归并,实行编制总量控制,减少财政供养人员。截至2010年底,本市有镇(乡)110个,行政村1695个,比税费改革前缩减了50%左右。

  2004年3月,温家宝总理在十届全国人大二次会议上作政府工作报告时庄严宣告,从2004年开始,除烟叶外,取消农业特产税,逐步降低农业税,平均每年降低1个百分点以上,5年内取消农业税。随着2005年中央加大减免农业税力度,大多数省(自治区)自主决定提前免征农业税,取消农业税已经水到渠成。2005年12月29日,十届全国人大常委会第十九次会议决定,1958年6月3日全国人大常委会通过的《中华人民共和国农业税条例》,自2006年1月日起废止。这一重大决定意味着在我国终结了传统农业社会遗留下来的赋税制度,延续了几千年的“皇粮国税”农业税终于退出了历史舞台,9亿农民依法彻底告别了缴纳农业税的时代。

  以促进农村上层建筑变革为核心的“三项改革”

  取消农业税减轻了农民负担,但是造成农民负担重的一些深层次问题并没有从根本上得到解决,这不仅涉及经济领域的改革,而且涉及政治、社会、文化等领域的改革,是一次重大的制度创新和社会变革。2006年党中央、国务院不失时机地作出部署,推进以“三项改革”为主要内容的农村综合改革。

  根据中央的部署,“三项改革”的目标是:按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求,推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革,建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制,促进农民肩负增收和农村公益事业发展,全面推进社会主义新农村建设。“三项改革”的内容一是以转变政府职能为重点,推进乡镇机构改革;二是以落实教育经费保障为重点,推进农村义务教育改革;三是以增强基层财政保障能力为重点,推进县乡财政管理体制改革。

  2007年,在上海市委、市政府重视和市农村综合改革工作领导小组的领导下,本市下发了《上海市人民政府关于推进农村综合改革试点工作的实施意见》(沪府发[2007]9号),并选择南汇、奉贤、金山、崇明三区一县先行起步,逐步向面上推开。

  首先,我要说说乡镇机构改革。2006年,上海启动了乡镇机构改革试点工作。先是选择了5个乡镇进行探索性试点。2007年,试点扩大到浦东新区、金山区、松江区、奉贤区、南汇区和崇明县(以下简称5区1县)的57个乡镇,2008年全面推开。

  乡镇机构改革主要推进了四项工作。一是促进乡镇政府转变职能。围绕建设服务型、法治型基层政府的目标,重点强化社会管理和公共服务职能,适当调整经济管理职能,切实把工作重心从直接抓招商引资、生产经营等具体事务转到对各类经济主体加强示范引导、提供政策服务、优化投资环境上来。二是规范乡镇机构设置。根据精简、统一、效能原则,乡镇党政内设机构设置一般为7个,即办公室、党群工作办公室、经济发展办公室、社会事业发展办公室、社会稳定办公室、社区管理办公室、规划建设和环境保护办公室。行政编制按50—55名配备。根据政事分开、事企分开原则,综合设置乡镇事业站所,将事业单位承担的行政职能归还乡镇政府,剥离其经营职能,强化公益服务性职能。乡镇事业单位设置一般为6个,即财经事务机构、文化卫生服务机构、社会保障机构、社区服务机构、农业服务机构、房地管理机构,并可根据自身发展需要另设一个事业单位。事业单位编制按50—80名配备。三是理顺机关、事业单位人员的关系。通过改革,对乡镇机关、事业单位人员进行全面梳理,明确岗位和职责,建立了新型的人事制度。四是优化干部队伍结构。在改革中,各试点单位采取竞争上岗、择优提拔等方式,按规定程序选拔了一批优秀中青年层干部和事业单位负责人,使乡镇机关中层干部和事业单位领导班子结构得到较大改善。同时通过实行离岗休养、提前退休、清退借用等方式,妥善分流安置人员。

  其次,在农村义务教育改革方面,我们以落实农村义务教育经费保障机制为重点,加大农村义务教育投入力度,合理配置城乡教育资源,对农村教师实行倾斜政策,促进城乡义务教育均衡发展。同样推进了四项工作:一是加大市级财政转移支付力度,均衡城乡义务教育投入。2008年,将全市9年义务制教育生均经费基本标准提高到小学人均1400元,中学人均1600元,对低于全市义务教育生均拨款标准的郊区县由市级财政予以补足。市级财政还安排了专项补贴资金,重点向奉贤、金山、崇明等远郊区县农村和财政比较困难的地区倾斜,使农村义务教育阶段生均拨款与全市平均水平的差距明显缩小。二是实行区县统筹,完善农村义务教育经费财政保障机制。10个郊区县全部实行农村义务教育经费区县统筹,统筹内容包括人员经费、公用经费以及经常性项目经费,必要的教育基本设施建设投入。同时在区县统筹基础上,鼓励财力比较好的乡镇增加教育投入,探索财政保障新机制。三是加强城乡教育资源统筹,促进优质教育资源向农村辐射。建立了中心城区与郊区县教育对口合作交流制度,在学校管理、师资队伍建设、教育教学、教育科研等方面开展全面合作,提升农村义务教育办学水平和教育质量。四是实行农村教师优惠政策,鼓励和吸引教师到农村任教。通过职称评定、资助津贴、人才柔性流动、延长支教教师退休年龄等优惠政策,吸引更多的教师、特别是师范院校的应届毕业生到农村任教,提高了农村教师队伍整体素质。

  再次,在县乡财政管理体制改革方面。2007年3月,市财政局制定下发了《完善上海区县以下财政体制的指导性意见》(沪财预[2007]23号),以点带面,逐步推进。通过制度建设,加强区县对乡镇财政的监管,提高乡镇财政管理水平,规范乡镇的财政运作。通过体制安排,缓解乡镇的财力困难,逐步实现公共服务财力均等化。这方面改革主要是推进了三项工作:一是明确“十一五”期间以公共服务均等化为目标的区县以下财政管理体制改革方向,确定了以“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管、严控债务”为核心的改革要求。二是积极探索“乡财县管”改革模式。从上海实际出发,在三区一县选取了12个财力相对困难的乡镇开展试点,取得初步成效。通过试点,加强了区县财政对乡镇财政的指导管理,优化了乡镇支出结构,加大了财政转移力度,缓解了乡镇财力困难。12个试点乡镇公共项目支出占总支出的比重由25.6%上升到30.8%,提高了5.2个百分点,人均财力均有不同程度的提高。三是建立改革成效考评激励机制。从“乡财县管”制度建设及落实情况、人均财力差异缩小程度、公共服务水平提高程度、债务化解情况等四个方面对改革试点进行总结和考评,并通过转移支付给予适当奖补,引导和推进乡财县管试点工作深入开展。

  以促进城乡统筹发展为核心的农村综合改革

  党的十六届五中全会提出了统筹城乡经济社会发展的基本方略。2006年中央一号文件明确提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。事实证明,我们上海城乡统筹发展的综合实力为不断深化的农村综合改革提供了坚实的物质基础和制度保障,使得多项制度改革走在全国前列,提前实现了改革的目标。

  在改革的过程中,上海的工作有了自己的特色。例如,实施村级公益事业建设“一事一议”财政奖补,推进农村村庄改造。

   上海在推进新农村建设中,由各级政府给予财政资金专项扶持,有计划地实施农村村庄改造工程,坚持以保护修缮、改善环境、完善功能、保持农村田园风光和江南水乡自然生态景观、传承历史文脉积淀为原则,切实改善当地村民的生产条件和人居环境。2008年,本市将农村村庄改造纳入村级公益事业建设“一事一议”财政奖补试点范围,制定下发了《关于本市农村村庄改造实行一事一议财政奖补试点工作的意见》(沪农委[2008]135号)和《关于本市实行村级公益事业建设一事一议财政奖补推进农村村庄改造的实施意见》(沪农委[2011]116号)、《上海市村级公益事业建设一事一议财政奖补项目和资金管理办法》(沪农委[2011]128号)、《关于加强本市村庄改造长效管理若干意见》(沪府办[2011]31号)等指导性文件,由试点逐步向面上推开。2009年,农村村庄改造“一事一议”财政奖补工作作为推进新农村建设的一项重要抓手,还列入了市政府实事项目和上海市第四轮环保三年行动计划。截至2010年底,全市共有340个行政村开展了村庄改造工作,涉及2140个自然村落,受益农户达13万户。

  农村村庄改造“一事一议”财政奖补全过程,充分维护了当地村民的知情权、参与权、监督权和受益权,调动了农民参与新农村建设的积极性,发挥了农民的主体作用。通过实施村庄改造工程,农村基础设施水平得到明显提高。3年里,共计新改建道路1412公里,改造危桥720座,村内的主路、村支路、入户路全部实现硬化,彻底改善了农民的出行条件;完成河道改造1058公里,试点村84%的农户生活污水纳入城镇污水管网,或通过组团式生化污水处理设施基础处理排放,有效整治了农村的水环境;完成农宅墙体整修1880万平方米,清除露天粪坑1.4万个,新建公共厕所426座,新建垃圾箱房约1900座,安装路灯7700多座,整修公共活动场所17.7万平方米,新增绿化总面积200万平方米,栽种果树约10万株。当地村民的生产条件和居住环境明显改善,农村面貌焕然一新。那个时候,许多来自市区的市民到了农村都不相信自己的眼睛:这哪里是原先脏乱差的农村?整洁的面貌让新农村形象深入人心。

  在改革的过程中,上海也加大对集体经济相对困难村的政策扶持,建立健全村级组织运转经费保障机制。

  政府出台了《关于支持农村基层组织增强公共服务能力意见的通知》(沪府[2007]86号),明确对全市420个村级组织运转经费保障困难、公共服务和社会管理能力薄弱的集体经济相对困难村实行专项补助。由市级财政给予每村每年30万元的补助,区县负责对村级组织社会管理支出进行考核,并给予不低于20万元的奖励补贴。从2010年起,本市明确村级组织运转经费保障工作由区县人民政府负责,市级财政加大对财力困难区县的转移支付,引导和帮助区县、乡镇落实保障责任。

  2012年,上海9个郊区县人民政府都结合本地区实际,制定了相关文件,确定了当地村级组织运转经费保障标准,落实了资金来源。目前,上海已经逐步建立起公共财政补贴与村级集体积累相结合、资金来源稳定、民主管理规范的村级组织运转经费保障机制。9个郊区(县)按照不同的区域位置和财力状况,大致分为三类:一是城郊接合部城镇化地区,村级组织运转经费基本保障120万元左右;二是城镇化发展地区,运转经费基本保障100万元左右;三是中远郊农业规划区,运转经费基本保障70万元左右。据初步统计,区县政府财力用于保障村级组织运转的补助资金,平均每个村约为35万元。

  在改革的过程中,我们化解垫交农业税费债务,制止在新农村建设中发生新的村级债务。

  在总结借鉴清理化解农村义务教育债务经验的基础上,本市积极探索公益性乡村债务化解的途径和办法,重点完成了垫交农业税费形成的村级债务。据2011年调查,本市存在垫交农业税费债务109万元,主要分布在郊区农业规划区的乡镇。市综改办会同市财政部门召开区县综改、财政部门负责人会议,分析研究化债的政策措施,通过市、区县两级财政对集体经济相对困难村的专项补助,落实了化债资金,实现了在2012年底前完成垫交农业税费债务的工作目标。

  在改革的过程中,我们也推进了国有农场办社会职能属地化改革,实现其平稳过渡和发展。

  当时上海共有15个市域市属国有农场,自1998年开始逐步推进社会职能属地化改革,历经10年,于2008年底已经全面完成市域市属国有农场社会职能属地化改革任务。改革以后,总体实现了以下目标:一是政企分开。将农场目前承担的行政和社会管理职能全部剥离出来,交地方政府实施管理。二是权利和义务一致。农场将行政和社会管理职能全部移交地方政府后,财随事转,无偿划转,人随事转,整建制移交。三是优化资源配置。在行政和社会职能属地化移交中,重视行政区域内各种资源的优化配置,促进经济发展,实现共建共赢,为建设和谐社区提供保证。四是有序推进、平稳过渡。双方制定移交具体方案时,充分考虑移交后可能产生的社会矛盾,有针对性地做好工作预案,确保移交工作稳妥、稳步进行,维护社会稳定。

  在改革的过程中,上海还推进了农村制度创新,建立农民增收长效机制,包括稳定完善农村土地承包关系,维护农户的承包权益。2009年本市开展了稳定完善农村土地承包关系工作,进一步规范承包合同,发放承包权证,签订率达到99.68%,权证发放率99.44%。进一步规范农村土地承包经营权流转市场,镇(乡)建立流转管理服务中心,实行流转信息网上公开、透明,实现了涉农地区承包地流转管理与服务的全覆盖。基本形成农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系,9个涉农区县全部成立了农村土地承包仲裁委员会,聘任专、兼职仲裁员102名、调解员237名,至2015年11月底,共受理了824件农村土地承包经营纠纷案,调处率达99.3%。建立农村土地承包档案管理制度,切实维护农民的承包权益,促进农村社会稳定。

  同时,也包括探索集体建设用地使用权流转机制,维护农村集体经济组织和农民的发展权。本市启动了城乡建设用地增减挂钩、农民宅基地置换、集体建设用地使用权流转等多项改革试点,旨在节约和集约使用土地,盘活农村集体存量建设用地,促进农村人口居住相对集中,改善农民居住条件和生态环境质量,实现集体财富的积累,推进城镇化发展。

  此外,还包括加强农村集体“三资”管理,维护农民对集体资产经营的收益权。根据党的十七大提出的关于“探索集体经济有效实现形式”,“创造条件让更多群众拥有财产性收入”的精神,本市积极探索村级集体经济产权制度改革的途径和模式,取得了重要突破。改革的目标是把传统的村级集体经济组织改建为社区股份合作社,并赋予法人地位,进一步明确产权,股份量化到人,实现按份共有、按股分配,创新村级集体经济组织形式。目前已经有34个村实施了产权制度改革,农民可以在获得就业工薪的同时享受村级集体资产经营收益的长期分配。我手头的数据显示,2010年,上海农村居民家庭人均可支配收入达到13746元,与2005年相比,5年间年均增长了10%。

  就农村税费改革这项工作看来,上海农村地区无论是环境面貌还是经济制度,或是社会保障体系,都有了巨大的改变。对于政府部门而言,各方面的制度与模式有了完善;对于农民而言,日子也越过越好。作为改革的亲历者,我也感到十分自豪,因为能为新农村建设出自己的一份力。