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撤县建区:推进城乡一体化的正确选择

2016-11-23 作者:吴振兴

    口述:吴振兴
    采访:陆卫
    整理:陆卫 吴振兴
    时间:2015年7月8日

  撤县建区是经国务院批准,于20世纪80年代后期开始实施的上海郊区行政区划的一次重大调整和变革。当时,我在市委研究室工作,见证了这一重大调整和变革的过程。今天,我们回顾总结采取这一重大举措的指导思想和方法、步骤,以及取得的明显成效和存在的若干不足,对加强区县建设,提高区县机关行政能力,更好地发展区县经济,切实维护人民群众根本利益,保持社会和谐稳定,有很强的现实意义。

  上海郊区行政区划的沿革

  新中国成立后,上海成为中央的直辖市。为适应上海政治、经济、社会和文化发展的需要,上海市行政区划曾作过一系列调整。1949年5月上海解放时,全市划分有20个市区和10个郊区;同年7月在郊区设立乡镇和行政村两级组织。直至1955年,上海市行政区划没有大的变动。1956年后,随着上海经济、社会的发展和人口的增加,市区面积需要扩大,这一年城区由20个调整为14个,10个郊区中将原东郊区划为市区,其余合并为东郊、西郊和北郊3个郊区,从而形成了15个市区和3个郊区的格局。那时,全市面积为654.46平方公里,其中,市区面积116.55平方公里,郊区面积513.56平方公里,水域面积24.35平方公里。1958年1月,为保证上海的市场供应,特别是粮食和副食品的供应,经国务院批准,将原属江苏省的上海、嘉定、宝山3个县划入上海市;同年10月,撤销北郊、西郊,将东郊和东昌2区合并为浦东县;11月,又将江苏省的川沙、南汇、奉贤、松江、金山、青浦和崇明7个县划入上海市,这样就形成了14个区和11个县的格局,全市的辖区范围扩大到5862.88平方公里,其中,市区面积144.79平方公里,郊区面积5718.09平方公里。1959年底至1960年初,又从上海、宝山县划出部分地区分别建立闵行区和吴淞区;到1961年1月,撤销浦东县,郊区为10个县,面积为5797.02平方公里。1964年,由于市的工业体制变更,撤销吴淞、闵行2区建制,分别划归杨浦、徐汇2区(80年代初又恢复吴淞、闵行2区建制),上海市的行政区划变为10个区和10个县,形成了直辖市管县的城市行政区划的新模式。10个郊县分别为:上海、嘉定、宝山、川沙、南汇、奉贤、松江、金山、青浦和崇明县。此后,在较长时间里,全市区、县级行政区划没有变动过,市区建制和面积也长期保持不变,这与我国长期实行计划经济的体制是密不可分的。

  变城乡分割为城乡一体

  由于历史和主观上的原因,在相当长的时期内,上海的城市工业和人口过于集中,处于超饱和状态,尤其是中心城区,工业设备陈旧,技术落后,居民居住面积紧张,交通阻塞,环境污染。而郊县城镇则规模过小,布点分散,设施不完善,缺乏吸引力,小城镇发展更是十分滞后。这是我国实行计划经济带来的后果,也是城乡二元结构直接导致的结果。

  党的十一届三中全会以后,从农村开始的改革,深刻地改变着我国的经济、社会面貌。可以说,在20世纪80年代末、90年代初,打破城乡二元结构,实现城乡一体化,是农村商品经济大发展的必然,也是广大农民群众热切的期盼和追求。当时的形势有几个特点:

  一是城市经济的发展呈现出你中有我、我中有你的趋势。这一时期,郊区乡镇企业产品多数是为市区工业配套加工服务的,也有一部分是为外贸出口服务的,实际上是城市工业的延伸和补充。而市属企业设在郊区的也很多,表明城乡界限正在逐渐模糊。从城乡经济联系看,相互支持、相互依存的关系也越来越密切。上海城市供应的农副产品主要立足于郊区,郊区在约500万亩的耕地上,每年为全市提供自给有余的食油和30%的纺织用棉,以及60%—70%的猪、禽、蛋等副食品,蔬菜、鲜牛奶和淡水鱼也主要依靠郊区供给。郊区乡镇企业为适应市区工业改组改造的需要,除继续接受城市工业产品扩散,搞协作加工外,工农双方还采用联办方式,发展城乡工业经济联合体。此外,郊区在实现全市国民生产总值增长、财政收入增加、外贸出口发展和翻番目标等方面,也发挥着越来越重要的作用。在郊区农村经济的发展中,市区工业、商业、外贸、科研部门和大专院校等,也始终给予巨大的支持和帮助。

  二是城乡分割的思想观念正在不断受到冲击。在自然经济时期,城乡之间的差别是显而易见的。城市搞工业,农村搞农业,城乡人民缺少沟通、交流的基础和条件。随着党的改革开放政策逐步深入人心,这一时期城乡之间的交往日趋频繁。大批城市工程技术人员下乡,扶持乡镇企业,被称作“星期日工程师”。大批农民进城,从事商业、服务业、运输业和建筑业等。这是新中国成立后城乡分割观念受到的一次最大的挑战和冲击。

  三是改造、振兴上海的历史重任把城乡人民紧密地联结在一起。就郊区而言,离开了城乡一体化,就谈不上有发达的乡村,发达的基础设施条件,发达的乡镇企业,发达的现代农副业生产,以及先进的农村生产力水平等。而市区的发展也越来越离不开郊区。从五六十年代累积起来,到80年代中期,上海市区“超载运行”的矛盾十分突出,城市的发展受到空间、交通、土地和劳动力等诸多因素的制约,这些都需要郊区为之配套,为之提供服务。

  这正是20世纪80年代后期、90年代开始运作的撤县建区所处的形势和具备的客观条件。

  采取成熟一个、报批一个、稳步推进的原则

  上海郊区撤县建区是采取分步实施的原则。当时,京津沪3个直辖市中,北京和天津两市都先于上海市对郊区部分县实行撤县建区,从而比较好地带动和促进了两市经济、社会的发展。从时间顺序上看,上海郊区撤县建区的过程是:

  1988年1月21日撤销宝山县、吴淞区,设立宝山区。

  1992年9月26日撤销上海县、闵行区,设立闵行区。

  1992年10月11日撤销嘉定县,设立嘉定区;撤销川沙县,以及从上海县、南市区、黄浦区划出部分地区,设立浦东新区。

  1997年4月29日撤销金山县,将中石化上海金山实业公司的社会职能划归金山,设立金山区。

  1998年2月17日撤销松江县,设立松江区。

  1999年9月26日撤销青浦县,设立青浦区。

  2001年1月9日撤销南汇县、奉贤县,设立南汇区(现经国务院批准,划归浦东新区)、奉贤区。

  崇明县行政体制和区划不变。但2005年7月实行“三岛联动”后,原属宝山区的长兴、横沙两岛划给崇明县。

  上海郊区撤县建区大体上有4种模式:一是撤二建一。即把原来独立的2个行政区划撤掉后,建立一个新的行政区划。如宝山区、闵行区;二是把县级建制升格为区级建制。如嘉定区、南汇区、奉贤区、松江区和青浦区5个区;三是金山模式。鉴于中石化上海金山实业公司是一个特大型国有企业,撤并时将原石化公司的社会管理职能剥离开来,归金山管理,将金山县撤掉,建立金山区;四是浦东新区模式。中央批准设立浦东新区后,将川沙县整建制和南市、黄浦两区以及原上海县的部分地区划归浦东,组建成新的浦东新区。

  上海郊区在撤县建区过程中,基本做到了平稳顺利过渡,干部队伍中没有出现大的思想波动,经济社会发展没有受到影响,总体上是健康顺利实施的。这与党中央、国务院的关心、支持,上海市领导高度重视,郊区各级党组织和政府有关部门,把工作做细做实分不开的。在具体做法方面,我们坚持了几个原则:

  第一个是坚持实事求是的原则。20世纪80年代中后期特别是90年代初期,上海市委、市政府主要领导对城乡一体化问题进行了深入调查研究,明确提出上海郊区农村经济已经和城市经济连成一片,上海经济的繁荣离不开郊区,要求全市各级干部都要树立城乡一体化的观念,在规划未来、发展经济、安排布局、进行建设和对外开放等方面,都要把市区和郊区作为一个整体来考虑。当时宝山县是郊区农村经济比较发达的一个地区,全县的经济、社会发展亟待通过城市化来进一步带动,因此,撤县建区的内在动力很强。从实际情况看,当时吴淞区面积很小,原在宝山县境内;宝山县的主要领导机构又在吴淞区境内;而全国最大的钢铁企业——上海宝山钢铁公司的社会事业主要依托宝山县,这样交叉设置的行政区划,显然很不适应各方发展的需要。为统一规划、统一管理、统一建设和统一财政,经国务院批准,上海郊区第一个撤县建区的试点开始运作。具体方案是,撤销吴淞区和宝山县,合并设立宝山区。这一方案比较好地贯彻了实事求是的原则,因为宝山县区域面积大,人口多,经济上又较有实力。设立宝山区的目标就是要把宝山建成一个城乡经济相互依存、城乡文化相互促进、工农差别逐步缩小、产业结构比较合理、服务功能比较完备的对市中心城区具有较强吸引力的适度规模的新型城区。闵行区的设置又是一个成功的范例。老闵行区区域面积不大,没有经济实力,基本上依附大企业,但在社区管理等方面较有经验;而上海县经过多年的发展,综合经济实力较强。面对经济快速发展的需要,双方连成一体,优势互补,壮大实力,成了共同的要求。经反复协商,报国务院审批同意,1992年9月26日,宣布撤销闵行区、上海县,建立新的闵行区,这样就把双方的优势集中了起来,使新建区在发展经济和社会事业方面更具活力。这也较好地体现了实事求是、从实际出发的原则。

  第二个是坚持成熟一个、报批一个的原则。90年代初,上海按照“一个龙头、三个中心”的战略目标和邓小平提出的“一年一个样,三年大变样”的要求,提出要力争把上海建设成为外向型、多功能、产业结构合理、科学技术先进、具有高度文明的社会主义现代化国际城市。在产业结构方面,积极贯彻“三二一”的产业发展方针,实施“退二进三”的产业发展战略,大力发展第三产业,使其成为上海经济发展的主要增长点,并大力推进第二产业即制造业逐步向郊区转移。同时,这个时期的中心城区人口密度过大,大量人口开始向郊区迁移,中心城区得到较快扩展。因此,整个90年代,上海加快了撤县建区的步伐,这既是郊县的迫切要求,也是上海持续、稳定、协调发展的需要。在具体实施过程中,上海坚持成熟一个、报批一个,即撤县建区条件相对比较成熟的先行报批。例如,嘉定县经过10多年的改革开放,国民生产总值、工农业总产值,特别是乡村企业产值,以及财政收入都跃上了一个新的台阶。全县财政收入连续2年在全国获第一名。基础设施建设和小城镇建设也取得长足进步。1988年全国第一条高速公路在嘉定正式通车。因此在市郊各县中,嘉定撤县建区的条件已经具备,1992年10月报请国务院审批同意,嘉定县正式撤县建区。此后,经过几年运行,撤县建区地区的经济、社会等各项事业都迈出更加坚实的步伐,这对未实行撤县建区的其他各县,起到了示范推动作用,各县积极落实有关措施,做了大量的准备工作,这样,从90年代后期开始,上海加快了撤县建区的步伐。1997年4月撤销金山县,石化总厂的社会职能划归金山,组建成金山区;1998年2月撤销松江县,建立松江区;1999年9月撤销青浦县,建立青浦区;2001年又撤销南汇、奉贤两县,分别建立南汇区和奉贤区。这样,除崇明县外,原来市郊9县都先后撤县建区,成了上海中心城区的重要组成部分。“市区体现繁荣繁华,郊区体现实力水平”,撤县建区后,郊区广大干部进一步解放思想,抓住机遇,创新思路,振奋精神,迎来了一个新的发展时期。

  第三个是充分调动和保护农村干部的积极性的原则。撤县建区能否顺利推进,一个关键问题,是要实行稳妥的干部政策,妥善协调和处理好各方面关系,充分调动和保护广大干部的积极性。上海在实施撤县建区之初,也是有教训的。例如,宝山区初建时,因为吴淞区机构级别高,所以在考虑委办局和镇的干部安排时,原吴淞区干部安排担任一把手的比较多,而熟悉农村工作,尤其是农村经济工作的宝山县干部,因级别相对偏低,不少原正职干部在新建区的部门只能任副职,这就不利于调动和激发原宝山县干部的积极性。以后在实践过程中,发现了这一问题,不再论资排辈,主要看一个干部的实际工作能力,不少岗位的干部配备作了相应调整,就比较好地调动了原区、县干部双方的积极性。闵行区的干部调配,一开始就注意这个问题。撤并建区初期,市里就明确宣布:一是新建区名称叫闵行区;二是区政府所在地定在莘庄;三是新区一二把手由市委从外单位调配任命。对区主要部门干部的选配也做到公开、公正。原闵行区干部在社区管理等方面有优势,上海县干部则比较熟悉经济工作,因此,有关街道、管理等部门的干部一般由原闵行区干部担任正职,而经济部门和镇的主要领导,大多由上海县干部担任。区主要领导到任后,十分注意协调班子中原区、县干部关系,处理问题没有偏见,班子经过磨合到最后融合,带动整个新区各级机构进入健康、有序运行的状态。至于其他各县,整建制改革提高了一个档次,大多数干部级别都相应有了提升,撤县建区工作普遍做到了平稳过渡,顺利推进。

  撤县建区成效显著,存在问题需要研究解决

  撤县建区对推动郊区经济和社会发展的成效是十分显著的。

  一是有利于统一制订规划。一个城市的建设和发展,规划十分重要。过去郊县作规划,大都从自己一个区域出发考虑。有的区、县,如吴淞区和宝山县,闵行区和上海县,在同一个区域范围内,但制订规划时互不通气,各搞各的,造成规划起点不高。撤县建区后,在区域关系上,各区能主动接受中心城区的集聚辐射效应,研究制订规划不再局限于郊县范围,而是站在全市、全局的高度,立足全市6100多平方公里,而且和市有关部门进行深入交流沟通,这样规划的起点就比较高。例如,从工业布局看,闵行区1992年以前基本上沿袭了乡镇企业起步阶段的历史状况,缺乏统一规划,企业布点星罗棋布,遍地开花。撤县建区后,按照市里“相对集中”的原则要求,着手全面规划,建设各个乡镇的工业小区,同时构想开辟建设区级工业区,全区工业开始走上相对集中、合理布局的轨道。

  二是有利于加强基础设施建设。基础设施属公共发展服务领域,它是以满足公众基本要求为主要目的,以公益性为主要特征,以公共管理为主要管理手段的公共服务,其中包括道路、桥梁、电力、绿化、交通、垃圾和污水处理、信息和水利基础设施建设等。在整个80年代和90年代初期,基础设施建设投资的重点在市区。撤县建区后,市里逐步向各区县实行优惠倾斜政策,各县原来享受的一些优惠政策继续保留,对市里各区实行的一些扶持政策,所有新建区也都享受。如郊区的道路建设,以前大都依靠各县自筹资金解决,现在则纳入全市大市政一起考虑。市各条线对原市区采取的一些扶持政策也开始让新建区享用。如费随事转,事权下放后,市里将有关费用同时下拨各区,以后又加大了转移支付的力度,这对郊区发展无疑起到了极为积极的推进作用。例如,金山建区后,坚持城乡统筹协调发展,着力改善基础设施功能,在实现“村村通”(即每个村通公路)的基础上,共拓宽、改建和新建公路32条,总长252公里。目前,全区共有国家公路52条,总长453公里,其中区管公路28条,总长183公里;高速公路6条,总长93公里,为全市19个区县之最,在全国也名列前茅。

  三是有利于促进产业结构调整。城市的生命力在于拥有高度有序的产业结构,这种结构必须充满活力,并不断优化。90年代中后期,市里明确规定,内环线以内及内环线周边地区主要发展第三产业,逐步形成以金融、贸易、信息、管理和中介服务为主体的功能区域;内环线之外城郊接合地区主要发展第二产业,逐步成为以工业加工区,物流配送和储运中心,以及大型居住区为主体的功能区域;外环线以外地区主要发展第一产业和以制造业为主的第二产业,逐步形成以产业化农业和现代化工业为主体的功能性区域。例如,南汇区以2001年撤县建区为标志,逐步改变分散的乡镇经济发展格局,实现工业向园区集中,不断调整和优化产业结构和布局。近年来初步形成以产业区为载体,发展先进制造业,构建以临港新城产业区为核心的产业发展格局,重点发展海洋工程装备、船舶配套设备、专用成套设备、物流设备、轨道交通设备、光仪电一体化及汽车等现代装备制造业。闵行区撤县建区以前,乡镇企业包括村属工业一直是上海县工业的主体。撤县建区后,外向型经济得到迅速发展,之后,又强调走高科技发展之路,更加注重产业链、产业群的形成,新材料、新型装备制造等重点产业已显现出向集群发展的良好态势。

  四是有利于加快城镇建设步伐。2001年,在郊区基本完成撤县建区之后,市政府出台了促进郊区试点城镇发展的意见,提出构建“1个中心城、9个新城、60个左右新市镇和600个左右中心村”的四级城乡规划体系。多年来,在市有关部门的支持配合下,经过各区、县坚持不懈的努力,城镇建设已取得阶段性成果。郊区9个新城建设进展较快,如松江新城已基本建成;嘉定、临港新城等初步形成了大市政框架,并建成了一批体现现代制造业、现代服务业以及与之相配套的社会事业的功能项目。宝山、闵行两个具有中心城辅城功能的新城镇,在提升城市功能、吸纳中心城市人口方面发挥了重要作用。青浦、金山、奉贤等区,依托原有城镇的历史基础和发展优势,在发展服务产业和人口集聚等方面也取得长足进步。在试点城镇建设发展过程中,城镇功能经历了一个从单一功能向多元功能、从简单功能到综合功能、从低级功能到相对高级功能的演进过程。

  但是,撤县建区毕竟是上海郊区行政区划的重大调整,涉及方方面面的利益。在实践中,我们结合实际情况,发现有几个问题还需要研究解决。

  第一,要进一步统筹城乡协调发展。就是要处理好中心城区和郊区的关系,要在城乡规划、产业布局、基础设施建设和公共服务一体化等方面进一步取得突破,促进公共资源在城乡之间均衡配置,生产要素在城乡之间自由流动,以推动城乡经济、社会发展更加协调、融合。

  第二,要加大农业投入力度。关键是要加大市区各级财政支农力度,运用财政手段支持农业。要建立市财政支农资金不断增长的机制,例如市、区财政对农业投入的增长幅度要高于经常性收入增长幅度;要较大幅度地增加对农田基本建设、农村水利建设等基础设施建设的投入;要健全农业补贴制度,扩大范围,提高标准,完善办法,特别要探索建立将补贴款直接发放到务农和种粮农民手中的机制。

  第三,要建立农民收入增长机制。要加大政府投入和培训力度,提高农民特别是失地农民和青年农民培训的针对性、有效性,增强农民的致富本领;要加快农村富余劳动力向二、三产业和城镇转移,要注重纯农户和低收入农户的非农就业,提高就业水平,实现稳定就业;要保障农民对农村集体资产的收益权,努力增加农民的财产性收入;要扩大农村社会保险覆盖面,逐步提高郊区农村的社会保障水平。

  第四,要改变郊区社会事业相对落后的状况。要进一步发挥城市优质社会事业资源对农村的辐射带动作用,扩大市区优质社会资源对郊区的供给,加快形成比较完善的农村社会事业服务体系,特别是文化、教育和医疗卫生保障等方面的体系,提升农村社会服务水平,促使城乡基本服务的均衡化发展。

  由于坚持实事求是原则,较好地处理了一些关系,20世纪80年代后期,在上海郊区行政区划史上的这次重大调整和变革,得以平稳实现。