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“三个集中”的提出和沪郊城市化进程

2016-11-16 作者:袁以星

    口述:袁以星
    采访:尹寅
    整理:尹寅
    时间:2015年7月20日

  回顾当年上海郊区如何贯彻落实市委、市政府提出“三个集中”战略决策的情况,至今仍历历在目。

  20世纪80年代,上海农村实行家庭承包经营,乡镇企业异军突起,极大地解放了生产力,同时也促进农民转移,农民“离土不离乡,农忙又返乡”,为全市经济社会发展作出了贡献。特别是1984年,国务院出台了关于农民自理口粮进镇落户、务工经商的政策,上海出现了一批像奉贤洪庙那样的小集镇,吸引了一部分务工农民进镇落户。据统计,1978年至1992年,郊区农业户籍人口从453.05万人减少到413.82万人,转移农村人口39.23万人,上海的城镇化率从1978年的58.7%提高到1992年的67.9%,城镇化带动了郊区经济快速发展。

  上海农村城市化历程

  20世纪80年代末期以来,上海通过存量调整与增量合理布局等手段,对城区工业布局进行了调整,对总数1/3的污染型企业实行“关、停、并、转”,对1/3的都市型企业予以保留,对其他1/3的工业企业进行改造,同时在工业增量投资的过程中有意识地向中心城区外围地带倾斜。在这一政策的指导下,上海的传统制造业向外迁移的步伐明显加快,中心城区工业企业的相对量和绝对量都明显减少。而与此同时,以制造业为中心的郊区三个层面的工业布局正在形成:第一层面是以高新技术和支柱产业为支撑的核心工业,主要包括“东南西北”四大产业基地和三个试点园区以及四个出口加工区;第二层面是指以“一业特强,多业发展”为标志的重点工业园区,主要是一些市级工业园区和配套工业区;第三层面是以郊区中心镇等为支撑的特色工业园区。

  随着浦东开发开放的进一步深入,通过大规模吸收国内外资金及体制创新,城市功能基本实现了从“生产型”向“服务型”的转型,中心城区的服务功能逐步凸显,近郊区的人口导入与承接功能逐步显现,远郊区的生产制造中心及生态保护功能也逐步明显,城市呈现出多个中心的发展态势,基本形成了与经济中心城市相称的城市功能结构,初步奠定了国际大都市的发展基本框架。从城镇体系发展看,浦东开发开放推动了城镇化步伐加快,农民“离土又离乡,务工进工厂”。在浦东开发开放带动下,一方面郊区工业园区蓬勃兴起,另一方面中心城区迅速向外延伸,引导中心城区居民向郊区转移,加速了松江九亭、南汇周浦、嘉定江桥等一批小城镇扩展。1995年,上海根据发展趋势编制了新一轮城市总体规划,确定了由“主城、辅城、县城和集镇”四个层次构成的城镇体系。1998年10月,党的十五届三中全会提出了“小城镇大战略”。2000年6月,中共中央、国务院发出了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》,上海再次修编规划,提出了由“中心城—新城—中心镇—一般镇”组成的多层次的城镇体系。2001年1月,上海市政府提出实施以新城和中心镇为重点的城镇化战略,重点发展“一城九镇”,即松江新城和朱家角、安亭、枫泾、浦江、罗店、高桥、周浦、奉城、堡镇等9个中心镇。1993年至2006年,中心城区面积从内环线以内的365平方公里扩大到外环线以内的660平方公里。上海城镇化率从1993年的69%提高到2006年的85.8%,年均提高1.29个百分点。农业户籍人口从1993年的401.28万人减少到2006年的194.78万人,减少了206.5万人。郊区经济发展也步入了快车道,增加值连续10年保持两位数增长,高于全市2至4个百分点。从产业布局调整看,20世纪90年代初上海提出了“大市场、大贸易、大流通”的战略思路,同时还提出了“优先发展第三产业,积极调整第二产业,稳定提高第一产业”的“三、二、一”产业发展方针。这些战略性政策及其配套措施的出台,从根本上扭转了过去几十年延续下来的“重生产、轻流通”,“重实物、轻服务”的传统经济发展模式,促成了第三产业的加快发展和产业集聚效应的形成。

  “三个不适应”力推经济转型

  从党的十一届三中全会到党的十四届二中全会,整整15年时间,上海农村经济体制发生了深刻变化,农村经济得到持续高速发展,农民生活水平有了提高,生活条件得到很大改善。进入20世纪90年代,上海郊区农村要再发展,仍然存在一些深层次的矛盾和问题,出现了“三个不适应”。

  一是分散经营的小农生产方式与大市场格局的农业产业化发展趋势不相适应。上海农业的基本特点还是人均拥有耕地少,农业人口对土地依附性强,农业组织化程度低,农业发展缺乏集约优势。在20世纪80年代中期到90年代前期,一方面是推进家庭联产承包责任制度,另一方面是郊区乡镇工业崛起,促进了100多万农村富余劳动力向二、三产业转移,虽然解放了农村生产力,但也暴露了碎片化的小农经济的弊病。农村人口的非农转移速度明显滞后于工业化和耕地减少的速度,郊区耕地与人口的矛盾日益突出。

  二是郊区综合发展能力相对较弱,与郊区工业经济的高速发展不相适应。当年,上海郊区乡镇工业的特点基本上是数量多、规模小、能级低,因为,郊区乡镇工业起步于1958年,快速发展于20世纪80年代。它的形态是从农业中分离出来,继承了传统农业布局分散、就地劳作的生产方式,一方面为农村经济发展和农民收入增加起到了积极作用,另一方面也造成了2万多家乡镇村企业布点分散、小而全的局面,导致的结果是“乡乡办厂,村村冒烟”。而且,由于郊区基础设施投入明显不足,社会事业发展明显滞后,社会保障水平明显偏低,与大城市形成的反差尤其明显。

  三是郊区城镇化水平较低,与农村产业非农化比重较高不相适应。当时,郊区二、三产业的比重越来越高,从占全市的“三分天下有其一”正向“半壁江山”迈进,但是郊区城镇集聚度不高,平均一个乡集镇建成区人口不足1万,制约了郊区劳动力、土地、资金等生产要素的合理流动和有效配置。当然,这里有一个生产方式与生活方式的关系。同时,也因为行政区划设置与土地权属关系紧密连接,在一定程度上影响了城镇集中和规模扩大,有多少个乡镇建置,就有多少个镇域的政治经济文化中心,也就有多少个集镇;另外,尽管人民公社体制撤销了,“三级所有,队为基础”的农村管理体制依然存在,束缚了农民就业离土、居住离乡的手脚。因此,郊区城镇化速度明显落后于农村经济飞速发展和劳动力结构变化的步伐,郊区城镇必然还存在分布散、规模小、水平低的基本特点。

  随着中央宣布浦东开发开放,上海步入“九五”发展时期,需要从更高的层面研究郊区总体发展战略。郊区要从城郊型经济向都市型经济转变,这就关系到郊区的城镇格局和布局,关系到郊区工业发展和大工业的布局,关系到郊区农业实行家庭承包经营和发展现代农业的关系。而且,改革开放以来,上海郊区随着外向型经济高速发展,非公经济也非常活跃,农村劳动力迅速转移,农民的生活方式随着生产方式的改变也在发生深刻变化。为此,时任上海市委书记吴邦国提出要求,希望郊区依托龙头优势和独特条件,加快建设全国一流的农业、一流的乡镇工业、一流的第三产业、一流的社会主义新农村、一流的农民生活。市委市政府在制定“上海市九五计划和到2010年远景规划”中,决定将“都市农业和城乡一体化”正式确定为上海农业和农村发展的战略目标。根据这个目标,市农村工作党委和市农委提出了郊区的“三大功能”,要把郊区建设成为“城市优质安全农副产品的生产加工基地,大工业转移拓展和城市人口疏散的腹地,市民休闲度假的绿地”,这“三大功能”的提出得到了市委、市政府领导的充分肯定和高度重视。

  从城郊型经济向都市型经济转变

  1994年、1995年,时任上海市委书记黄菊连续两年到郊区调研,听取郊区干部群众对“一年一个样、三年大变样”的实践总结,并要求大家深入研究新三年的发展思路。在听取松江县委、县政府同志汇报后,黄菊归纳总结了三句话,那就是“农田向规模经营的大户和农场集中,工业向园区集中,农民居住向城镇集中”。1995年年底,黄菊同志在市委六届四次全会报告中首次提出了“郊区要按照‘三个集中’的目标推进新一轮的发展”。

  屈指数来,市委、市政府提出“三个集中”的目标至今已有20年了。市委、市政府提出“三个集中”的深刻内涵是什么呢?

  第一,提出“农田向规模经营的大户和农场集中”,实质就是土地向规模经营集中。因为当年郊区已经有约180万农民从事二、三产业,但是他们仍然与承包地保持着千丝万缕的联系,农民对土地的依附性强,不利于农业现代化发展。所以,推进土地向规模经营集中,这是提高农业集约化水平的需要,也是加快农业人口转移,实现农民市民化的必由之路。推进土地向规模经营集中,核心在于加快农业集约、土地集中、农民转移。土地向规模经营集中,是本着集约化思想,统筹城乡的土地利用规划,将分散的规模狭小的传统农业经营方式改为组织化程度较高的现代生产经营模式。通过农业社会化和科学服务体系建设、土地流转制度变革和城乡统筹的社会保障制度改革,彻底改变土地的最低生活保障式的经营方式,最终驶向土地的规模经营,从而不断提高农业劳动生产率,也为郊区城镇发展留出空间。通过合理的土地流转方式,促进农业生产向具有现代农业科技素养的技术能手集中,实现郊区土地集约经营和农业规模化生产,加快上海都市农业的现代化步伐。土地向规模集中的动因是多方面的。一是现代化都市农业发展的要求。不实现土地集约经营就无法解决农业小生产与大市场、小规模与现代化、社会效益与经济效益等一系列矛盾。二是优化土地资源配置的要求。随着上海中心城区的不断扩展,郊区的耕地逐年减少,在较小的土地上要取得尽可能多的产出,就必须集约使用稀缺的农村土地,优化配置,提高土地利用效率。三是推进农村城镇化的要求。上海郊区的务农劳力相对过剩,需要通过集约经营转移一部分劳动力,这是实现上海郊区农民市民化的基本前提。

  第二,提出“工业向园区集中”,其实就是按照现代工业的要求,改变当时“乡乡办厂,村村冒烟”的无序状态。同时,抓住国际产业转移的机遇,在郊区形成若干个集聚集约的工业园区,以市级工业园区为龙头,带动县级、乡镇级工业区建设,从而实现郊区工业园区化、规模化生产,使郊区成为大工业转移和外商企业落户的重要基地。而且,工业向园区集中又与农村城市化水平提高互为条件,工业化能推进城市化,城市化的高低又直接影响郊区工业向园区集中。工业向园区集中,是基于产业发展的集群及其聚集效应理论,本着系统优化的原理,通过投资环境的改善、投资政策法规的调整,以及各级各类工业园区的建设,达到集约建设用地,提高基础设施的规模经营效应等目的,从而实现企业的相对集中、合理布局、连片开发、人口的城镇化和郊区工业升级换代的多种功能。工业向园区集中的重要内容是将分散在园区外的企业根据产业性质分类集中到不同的工业园区;将一些规模较小、规划较乱的园区归并到规模相对较大,基础条件较好的园区;将一些低效益产业淘汰出局,引进高能级、高产出的大企业,并按照产业集群化的发展规律,实现产业的集群效应,形成特色鲜明的产业链,提高工业经济效益。工业向园区集中有利于打破城乡分割的格局,调整郊区工业布局,与市区进行有效互补,有利于根据城镇发展规划和郊区产业功能定位,加快建设上海郊区的现代制造业基地,接受市区现代服务业的辐射,有利于促进产业集聚和经济循环。

  第三,提出“农民居住向城镇集中”,就是按照国务院批准的到2000年《上海市城市总体规划方案》框架,对郊区城镇作适当调整,力求形成中心城、近郊工业小城镇和卫星城、郊县小城镇、农村小集镇四个层级的城镇体系。从人口与居住功能看,进入20世纪90年代以来,由于土地批租、市政建设和旧城改造的大规模进行,再加上产业结构“退二进三”的大调整,促使中心城区核心部分的居民大量外迁,居住职能的外移趋势非常明显,中心城区人口高度集中的趋势开始有所缓解。随着城市土地市场和住宅市场的建立,城市郊区尤其是城乡接合部的土地相对廉价、环境优美,成为房地产开发的重点,大量商品房、中高档别墅在此交错发展,边缘区成为居住选址的热点地区。随着城市干道、地铁、轻轨组成的立体快速交通网络的建成,居民的通行成本得以降低,城市近郊区的可达性增加,使得上海城区的居住向外转移趋势增加。据统计,1992年至2004年,上海经济实现了持续、快速、健康的发展,经济实力大大增强,经济结构趋于合理,人均国内生产总值已超过6000美元,达到世界中等发达国家水平。农民居住向城镇集中,是坚持以人为本和可持续发展的原则,通过土地制度改革、社会保障制度改革和户籍制度改革等制度性改革,引导并鼓励农民居住向城镇集中,不断提高郊区城镇化、农民市民化的水平,为持续提高农民的生活质量创造物质条件。实现农民居住向城镇集中,有利于提升城镇的居住质量、产业支撑力度、交通水平和环境设施,这样才能吸引农民到城镇安家落户和就业。其次,减少郊区城镇数量,适当归并自然村,建设好新城镇,实现人口布局集中,实现农民市民化。再次,完善城镇社会服务功能,提供城乡一体化的就业和社会保障,并赋予他们与城市居民在就业、社会保障、教育卫生等方面同样的国民待遇。

  高起点规划上海农村城市化蓝图

  20世纪90年代初期,随着党中央“浦东开发开放”战略的实施,上海市提出了具有开拓性的、前瞻性的“三个集中”的城市化发展构想,即农民居住向城镇集中、工业向产业园区集中、农业向规模经营集中,其实质就是通过产业升级、集约用地,向土地要空间和发展,实现市中心城区和郊区协调发展,实现上海产业、土地、人口、资源、技术等要素的优化配置,同时郊区各区县的竞争关系从比较优势的竞争转向综合实力的竞争,郊区进入了快速城市化阶段,大片农村景观迅速演变为城市景观,郊区也逐步成为上海经济发展的主战场、发动机和增长极,上海城市的综合实力和竞争力均得到了快速提升,从而实现了向国际化大都市转变的大跨越。

  20世纪90年代中后期,上海更是凭借都市的综合实力,以推进农业向规模经营集中、工业向园区集中、农民居住向城镇集中——“三个集中”为突破口,加快推进郊区新一轮的城镇化发展。经过长期的中心城区功能集聚,城市发展中心加快向郊区扩展,上海郊区已经形成了一批专业城镇与特色城镇,如松江大学城、安亭汽车城等,六大产业基地、浦东国际机场等大型功能性基础设施和项目也布局在郊区。随着一批设施先进的学校、医院、文化场馆纷纷落户郊区,城市功能“多极核”特征日益明显。同时城市产业布局也由集中式向圈层结构转变。经过十几年来的产业结构和布局调整优化,过去中心城区工业高度密集的集中式产业结构布局,向着布局合理、具有较强分工协作的功能产业空间结构发展和完善。市区主要发展商贸、金融、房地产、社会服务等第三产业和劳动密集型的都市产业,郊区主要发展以资本密集型的汽车、石化、钢铁、信息产业等支出产业和基础产业为主。从市区到郊区范围内,正在形成单位土地面积工业生产产出率逐渐降低、劳动密集程度逐渐减少、资本密集程度逐渐增加、对周围环境影响逐渐增强的结构。市区和郊区发展相互依托,可以说市区的发展离不开郊区城镇化,同时郊区的城镇化又要依靠市区的辐射带动得以快速发展。

  虽然20世纪90年代初期,上海市就提出了“三个集中”的城市化发展构想,但由于当时上海市发展的重点为开发浦东和中心城区,郊区工作并没有实质性地纳入重要的议事日程,郊区建设一直没有取得重大突破。直到2002年4月2日,为加快上海城乡一体化步伐,上海市召开第一次郊区工作会议。与以往的农村工作会议有所不同,这次会议强化了“郊区”概念,表明上海作为特大型城市,将按照城乡一体化的要求来推进郊区的新发展,郊区工作有了一个新的定位,上海郊区进入了城乡一体化发展的历史新阶段。2004年,上海又制定出台了《关于切实推进“三个集中”加快上海郊区发展的规划纲要》(沪府发〔2004〕45号),进一步强调郊区是上海未来城市发展的重点,明确郊区要实现“城乡一体化、农村城市化、农业现代化、农民市民化”的总目标和切实推进“人口向城镇集中、产业向园区集中、土地向规模经营集中”的总战略,要求高起点、高水平、高标准编制区县域总体规划、城镇总体规划和其他各类规划,充分发挥规划在人口集中、产业集聚和土地集约利用中的导向作用,立足市域6340平方公里,加快中心城区和郊区的联动发展,优化市域人口、城镇、产业布局,按照人口集中、产业集聚和土地集约的要求,提高人口、产业、资源、环境和基础设施各类要素的聚集度,逐步消除城乡二元结构,全面提高郊区生产力和人民生活水平。

  作为全国经济最发达的国际化大都市之一,改革开放以来,上海城镇化发展速度较快,尤其是随着生产要素以及产业集聚与扩散效应的不断显现,上海的城市功能和空间布局都发生了巨大的变化,面对新形势新要求,上海市委、市政府审时度势,将上海经济增长的重心转向郊区,把上海统筹城乡发展、加快城乡一体化作为实现整个上海国际化大都市的助推器。进入新世纪,郊区更是加快工业化、城市化步伐,日益凸显为全市发展的主战场、发动机的作用,尤其注重深入推进“三个集中”,进一步破除城乡壁垒,谋划整体布局,注重郊区发展,提升实力水平,在更大范围内发挥市场在资源配置中的基础性作用,使资金流、技术流、信息流、商品流、人才流在郊区竞相进发,从而使郊区真正成为上海更有竞争力的空间,确保上海始终保持郊区是城乡接合部,是城乡经济社会高度融合的区域,是城市发展的腹地和未来的开发空间。郊区城镇化是城市郊区乡村型社会地域组织向城市型社会地域组织演变的过程,是经济社会发展的必然趋势,也是一个地区工业化、现代化程度的重要标识。