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大力推进都市农业和城乡一体化进程

2016-11-16 作者:张燕

    口述: 张燕
    采访: 陆卫
    整理: 陆卫
    时间: 2015年9月16日

  我大学毕业后就到上海市农科院工作,并分别于1963年到1968年、1972年到1974年两个时段,在当时的上海县马桥人民公社和嘉定县徐行人民公社蹲点,与农民同吃、同住、同劳动,和农村干部一起工作,向他们学习,那种感受至今难忘。此后,我又在农委工作多年。今天,回忆起1992年至2002年上海郊区农村发展历程,我认为,这10年是上海郊区历史上经济发展最快、经济效益最好、农民收入增长最多的时期之一。我作为这一时段市农村工作党委和市农委的负责人之一,见证并亲历了这一重要发展变化。虽然我离开农口已经19年,但是我对农业的关爱、对农民的感情,以及对农村的关心并未改变。

  聚焦“三农”明确目标,走城乡一体化道路

  十一届三中全会后,随着家庭联产承包责任制的落实,上海农民生产积极性有了很大提高,但“家家粮棉油,户户小而全”的状况,很难适应商品经济发展的要求。进入20世纪90年代初期,上海郊区农村约有耕地450万亩,农村人口540万,农村劳动力人口235万,是典型的人多地少的大城市郊区。本地生产的农副产品同外地相比,没有价格优势,农业比较效益差,农心难以稳定。特别是当我国经济体制由计划经济向市场经济转变后,全国的大市场大流通格局正在形成,外地大量农副产品开始源源不断进入上海,再也不需要让分管副市长到处奔波,去东北调大豆,到四川要猪肉。上海也先后放开了水产、肉、禽、蛋、奶、菜等副食品的供应和价格。

  面对新形势,郊区怎么办?有些农口以外的朋友对我调侃,以后大上海也许不会再有农委了,你这个农委主任要失业了!面对各种风言风语,我们始终没有松懈,没有放弃对解决“三农”问题的探索。江泽民同志和朱镕基同志在上海工作期间,都十分重视农业和农村工作,反复强调“民以食为天”,要从“菜篮子里看形势”。1989年,朱镕基同志专门抽出20多天时间,带领市农委和有关委办负责同志前往川沙、金山、嘉定、崇明等郊县,住在那里搞调查研究,解决了不少长期得不到解决的“三农”难题。1992年,中央召开六省农业和农村工作座谈会,江泽民同志指出:“没有农业的牢固基础,就不可能有我们国家的自立;没有农业的积累和支持,就不可能有我国工业的发展;没有农村的稳定和全面进步,就不可能有整个社会的稳定和进步;没有农民的小康,就不可能有全国人民的小康;没有农业的现代化,就不可能有整个国民经济的现代化。”市委和市政府也反复强调,上海的农业增加值虽然只占全市GDP中的几个百分点,但四两拨千斤。农业和农村经济的稳定发展,是整个上海振兴和稳定发展的关键。

  为明确上海农业和农村工作的发展目标,20世纪90年代初,我们市农委就“郊区在城市发展中的功能定位”问题进行了调查研究。1992年,时任市长的黄菊同志听取了市农委的专题汇报。我们在汇报中提出,郊区对特大型城市来说具有三个重要功能:第一个功能,郊区是城市鲜、嫰、活和优质、安全农副产品的生产加工基地,大市场难以完全取代;第二个功能,郊区是大工业转移拓展以及城市人口疏散的腹地;第三个功能,环境优美的郊区可以是市民休闲度假的绿地。黄菊同志对此给予了充分肯定,而且,他对如何实现这三大功能进行了思考。吴邦国同志在1993年上海市农村工作会议上的讲话中明确指出:“要正确处理好城市与郊区的关系,走城乡一体化的发展道路。”他说:“上海城市与郊区的关系是你中有我,我中有你的关系。各行各业要支持农业,关心农村。将来的发展方向必然是使上海郊区成为城市化的农村。”为此,市委市政府在多方调研的基础上研究制定了《上海市1996—2000年“九五”计划和到2010年远景规划》,明确将“都市农业和城乡一体化”正式确定为上海农业和农村发展的战略目标。按照市委市政府的要求,郊区农村广大干部群众在更高的起点上,以更积极的姿态,更开阔的视野,更大胆的气魄,更扎实的举措,进一步探索特大型城市郊区农村改革开放和经济发展的新路,并按照城乡一体化的要求来推进郊区的新发展。

  明确定位完善功能,大力推进基础设施建设

  按照全市的产业布局,我们把郊区的4区6县分别规划为四大区域:一是杭州湾北岸沿海经济区。该区域主要包括南汇、奉贤、金山。目标是充分利用海岸优势,借助深水港开发,建立辅港码头,实行以港兴市,带动腹地建设,形成滨海经济带。二是黄浦江上游经济区域。该区域主要是松江、青浦和金山的一部分。目标是充分利用沪杭高速、318国道、市级工业开发区和淀山湖、佘山旅游度假区的优势,使其成为西部农业、工业、旅游业的重要基地。三是海岛经济区。以崇明岛为主,包括长兴和横沙在内的三岛。目标是利用海岛优势,建成绿色食品生产基地,特种水产养殖基地,培育修船、拆船和航运有关产业。四是近郊经济区。该区域包括闵行、嘉定、宝山和浦东的农村部分,是中心城区产业转移和人口疏散的重要腹地。目标是要以原有的主体产业和工业基础为依托,逐步形成相应的工业加工区、物流配送和储运中心,发展大片新型居住区。

  根据全市总体规划和产业布局,郊区跳出传统县域概念的思维定式,高起点地编制区域规划。为调动区县积极性,促进规划落实,市委市政府强调要简政放权,对区县实行“两级政府,两级管理”的财税管理体制,鼓励区县走自我积累、自我发展的路;特别对崇明实行“自收自支,以岛养岛”的政策。由于连续10年保持了政策的连续性和稳定性,极大地促进了区县的发展。市委市政府还强调“要致富,先修路”,各区县纷纷响应,集中财力物力,以全市“三环十射”“三港两路”为契机,开展了以路桥为重点的基础设施建设。如奉贤县依靠自己的力量,采用多元化筹资的新机制,自筹资金建成了“奉浦大桥”。据统计,1994年至1996年的3年中,郊区用于基础设施的投资累计近80亿元。至1996年底,郊区公路总长度达4000多公里,比1992年增加了1000多公里;沪嘉、莘松高速公路,青浦318国道,南汇沪南公路,金山卫申甬车客渡码头等基础设施已建成,并建公路桥梁3100多座,基本上形成了由国道、高速公路、干线公路为主干框架,四通八达的公路网络。此外,1991—1995年这5年中,郊区还建成35千伏以上变电站200多座,新增电力装机容量500多万千瓦,电话全面实现了程控化,自来水普及率100%,70%以上人口用上了煤气或液化气。随着路、桥、水、电、气、通讯等基础设施条件大为改善,郊区和市区连成了一片,为郊区二、三产业发展和加快推进农村城市化创造了条件。

  推进“三个集中”,加快郊区农村城市化进程

  20世纪90年代中期,市委市政府提出了“三个集中”的目标。所谓“三个集中”,就是农田向规模经营的大户和农场集中,工业向园区集中,农民居住向城镇集中,从而加快郊区经济从粗放经营向集约经营转变。

  为什么要提出“农田向规模经营的大户和农场集中”呢?因为,如果始终维持一家一户的小农经济状况,就无法改变农业落后的手工生产方式,农业生产就缺乏接纳先进技术的动力,农业就难以抵御市场波动的风险。因此,在农村劳动力大量转向二、三产业的情况下,在建立了产前、产中和产后服务的基础上,实行农民土地承包权和使用权分离的政策,鼓励农民以入股、合作、出租等形式将承包地向专业大户、合作农场和农业园区流转就成为一种趋势。实践也证明,规模经营显著提升了农业专业化生产、集约化经营水平,提高了劳动生产率和土地产出率。以粮田为例,至2002年,全市商品粮田的60%已经实现规模经营,26个计1.5万亩的“示范方”粮田常年亩产达到1700斤以上,有的甚至达到“吨粮田”。

  那么,又为什么要提出“工业向园区集中”?经过80年代的农村改革磨炼,上海郊区工业不仅成为农村经济的支柱,也已经成为全市工业的重要组成部分。但是,原来的乡镇和村办企业布局分散、设备陈旧、技术落后,这些问题急需解决。同时,为了配合全市生产力空间布局的调整,迎接市区工业向郊区扩散转移,吸引外商企业落户上海,郊区工业必须大刀阔斧地“腾笼换鸟”,“筑巢引凤”。1994年,我们向市委、市政府建议推广松江“工业向园区集中”的经验,指导各区县集中连片开发,至1995年初步形成了15平方公里设施配套齐全的9个区县级工业园区。其中松江、嘉定南门、南汇康桥当年即被批准升格为市级工业园区,引来一批国际跨国公司和大企业集团纷纷落户,有力地促进了郊区工业上规模、上水平,增强了郊区工业参与国内外市场竞争的能力。1994年至1996年,仅三年时间共投入资金38.2亿元,建成投产各类企业1875户,实现产值230亿元。至2002年底,9个市级工业区规划面积157.62平方公里,开发建成面积77.95平方公里。随着郊区投资环境的不断改善,越来越多的外商到郊区投资,使郊区成为利用外资的高地。2001年郊区利用外资为45.7亿美元,2002年利用外资高达70亿美元,2003年利用外资更是达到104.1亿美元,三年迈上了三个台阶。

  工业园区的崛起加快了产业和人口向城镇集中,为城镇的发展提供了有力的产业支撑。为此,提出“农民居住向城镇集中”的目标适逢其时。根据上海城市发展的总体规划,我们规划了逐步形成由县城、中心镇和一般集镇构成,布局合理、设施齐全、功能完善、环境优美的现代化郊区城镇体系。还要求把城镇建设、工业区建设和基础设施建设,以及第三产业建设紧密结合起来。例如提出了金山要成为21世纪的滨海城市,松江要把具有2500年历史的文化古城保护好等。

  推进城镇建设,需要政策驱动和措施推动。为此,市政府规定可利用农村老宅基地还耕,或以乡镇为单位利用平整垦复净增的土地,置换部分小城镇建设用地,用于农民进镇建房;允许符合条件的农民进镇落户等,使人口居住相对集中,土地资源得到保护,基础设施充分发挥效益。同时,动员各区县开展重点治理小城镇脏乱差的专项行动,按净化、绿化、美化的要求,抓好35个城镇典型示范,努力营造“春有花,夏有荫,秋有果,冬有绿”的绿化环境。经过各区县努力和各方面的支持,上海郊区率先实现了电话自动化、程控化。至1996年,郊区82.6%的人口用上了煤气或液化气;到2000年,郊区城镇化建成面积达到380平方公里,城镇化水平达到47%。

  适应龙头地位,大力发展郊区第三产业

  发展第三产业是上海建设成为“一个龙头”“三个中心”的需要,也是郊区经济发展的增长点。在这10年期间,以房地产、旅游、商业、仓储物流为重点的郊区第三产业迅速发展起来。以快速发展的大商业网络和商品要素市场为例,随着中心城市的延伸和人口转移以及农村城市化进程的加速,催生了城乡一体化的大商业网络,一批超市、连锁店,如农工商、华联超市、家乐福、欧尚、易买得等都开到了农村。同时,郊区也因地制宜兴办了一批起点较高、规模较大、设施较新的商品和生产要素市场,营业总面积达70多万平方米,还组建了270多家以农副产品加工为主的各具特色的产加销一体化经营实体,吸引了市内外的名店到郊区开店。特别是农场系统提出“走出农场,走进市场”,从1993年到1995年短短3年的时间,农场系统商业企业总数就达1500多家,其中市区有770多家;农场系统的三产营业额超过了工业产值。农村流通体制的改革,不但明显缓解了农村买难卖难问题,繁荣了农村经济,也推动了农村城市化的进程。

  此外,随着“三港两路”“三环十射”立体交通网络的形成,郊区统筹规划,与市区有关部门联手合作,发展仓储运输业;积极配合上海旧城改造,利用城镇建设和自然人文景观,大力发展低价和中价商品房200多万平方米;至1997年,集镇住宅竣工面积199万平方米,村庄住宅竣工面积365万平方米;平均每年有10万多农民迁往城镇。

  旅游业也是郊区三产发展的一大亮点。随着经济发展,百姓生活的改善,市民对精神文化生活的需求日益迫切。郊区抓住双休日制度的实行这一机遇,利用自然、地理和人文景观发展旅游业。按照市政府规划,在奉贤、南汇及金山开发南部滨海风光为主旅游带;在松江、青浦西部地区开发以佘山国家级旅游度假区为中心、包括淀山湖在内的综合性旅游区;北部则规划以崇明、长兴、横沙为主的海岛旅游区。于是,像青浦太阳岛、南汇野生动物园、东海鲜花港、崇明东平森林公园,以及各具特色的集镇、度假村和一批农家乐得到兴建,成为市民休闲度假的好去处。

  第三产业已经成为郊区经济新的增长点。2000年,三产增加值占农村地区增加值的比重已达37%,连续3年提高了7个百分点,并为农村富余劳动力转移提供了更多的就业机会。

  大胆实践创新,鼓励多种所有制经济发展

  在这10年期间,各区县主动学习了山东、浙江、福建、广东等省乡镇企业制度改革的经验,推动了多种所有制经济共同发展。比如,1992年在郊区农村果断推出股份合作制的经营管理模式,这在当时是不容易的。因为当时社会上对姓“资”姓“社”问题的争论还在继续,尤其对股份合作制,一些人还持怀疑和否定的态度。但我们认为,股份合作制是经济利益和市场经济规律作用的结果,它能促进单个资本向社会资本转化,实现资本的快速积聚和集中;同时,它也能明晰企业产权,调动生产经营者的积极性。因此,市农村党委、市农委鼓励各区县以股份合作制为主要形式,采用嫁接转让,兼并联合,租赁拍卖等多种方式,进行企业制度改革,得到市委市政府肯定和支持。我们还在1994年成立了全国第一家农村产权交易市场——“上海城乡产权交易所”,迈出了城乡集体资产公开公正转让和盘活资产存量重要的一步,由此推动郊区股份合作制得到迅猛发展。1992年股份合作制企业只有593家,到1996年已达5200多家。

  与此同时,非公经济也在郊区迅速发展。以青浦县蒸淀镇为例,当时,蒸淀镇针对自身地处本市西南偏远、“老外(外资企业)”引不进、“老大(城市大工业)”招不来的实际,抓住民营企业蓬勃发展的契机,于1992年创建起“上海富民经济开发区”,经过努力发展,引来了2000多家民营企业。大批民营企业的进驻,发挥了很好的示范效应,先后有11个外资项目和10个城市工业企业前来落户,使该镇5年里地方财政增长26倍,税收增长77倍,农民人均收入从1100元增至5500元。我们市农委推广了他们的做法。后来,郊区民营企业发展得很快,到1997年,郊区集体经济、外资经济、私营经济的产值比重已由1992年的86∶12∶2发展为60∶25∶15。民营企业还有效解决了就业问题,形成了65万人的从业队伍,占全市适龄劳动力的1/10,还吸引了10.2万名国有和集体企业的下岗职工。

  加大支持力度,开创都市农业新局面

  世界上发达的工业国家和地区一般都具有发达的农业,如美国、法国、荷兰、丹麦等;就连土壤瘠薄、水源短缺的以色列,通过运用先进科技也生产出大量优质蔬果、鲜花占领欧洲市场;中国台湾也如此,不但大量出口农产品到海外,而且在乡村有不少集农业生产、科普展览、旅游度假于一体的休闲农业。

  上海作为一个国际大都市,发展都市农业必须对都市农业的内涵和外延有清醒的认识。为此,市农委邀请专家学者进行研讨和论证。记得时任国务院发展研究中心农村部副部长的林毅夫研究员亦曾亲临指导。专家研讨的结论可以归纳为:“都市农业”是生产力发展到较高水平时农业与工业进一步结合、城乡之间的差别逐步缩小过程中的一种现代化农业,其实质是都市强大的科技、经济辐射力推动着城乡之间的渗透,促进着工业与农业的融合,实现农业的规模化生产和产业化经营。

  这10年,我们为推进都市农业现代化建设,做过许多努力:

  一是增加对农业的投入,建立稳固的生产基地。由于城市发展需要,近郊蔬菜副食品基地有些要向中远郊转移。为此,1994年,黄菊同志在农村工作会议上说:“我认为‘菜篮子’工程是民心工程,一定要抓好,我们打算用3年时间再造新一轮高标准‘菜篮子’工程。建立起一个完善的绿菜工程体系。”我们在保证15万亩常年菜田的前提下再投入2.5亿元,扩大棚架温室2.5万亩,使园艺化设施占菜田面积15%—20%。其中7万亩的中远郊菜田当年建成,当年投产。同时,为了确保完成年产粮食40亿斤的任务,我们增加了对农田水利建设的投资。1998年前完成了53公里海塘加高加固工程,完成了2500万立方米郊区河道疏浚整治,建成了30多万亩旱涝保收的丰产粮田。

  由于农业生产受自然条件制约,需要提供农业保险服务。配合“米袋子”“菜篮子”工程建设,经市政府同意,市农委会同市财政和市人民保险公司研究决定,推出了政策性农业保险业务。2002年经国务院批准,在全国率先成立了第一家专门承担农业保险业务的保险公司——“上海安信农业保险公司”。

  二是调整农业产业结构,增加农民收益。上海地区春雨连绵,夏粮产量低品质差,麦子亦非农民主粮。为此,引导农民调减了49%的夏粮,扩大了市场适销的瓜菜、水果、花卉等经济作物种植面积。据2000年统计,仅粮食作物和经济作物结构调整这一项,就增加了农民收益5.5亿元。

  三是推进产业化经营,培育农业龙头企业。农业产业化经营的关键,是要有一批能组织带动农民生产加工销售的龙头企业。为此,农委与市有关部门商定给予龙头企业贷款贴息、融资担保、财政专项资金支持等优惠政策。于是,一批知名企业,如“大江肉鸡”“光明乳业”“银龙蔬菜”“金山肉品”“大山食用菌”“阿祥蛋品”“江南春稻米”等农产品加工企业和品牌在郊区应运而生。郊区农民在实践中通过大胆探索,也形成了专业协会、农业营销公司、农业联合社、农业经纪人组织等各种类型的新经济组织近万个,销售的农产品占全市总量一半左右。至2002年,郊区农业产业化龙头企业总量已达350家,从业人员7万多,拥有固定资产55亿元。其中16家被认定为市级龙头企业,8家被认定为国家级龙头企业。他们带动了30多万农户和60万亩生产基地,成为带动农民增收的重要力量。

  四是引进国外先进技术,消化吸收再创新。邓小平同志说过:“将来农业问题的出路,最终要由生物工程来解决,要靠尖端技术。”江泽民同志也明确指出:“我国是发展中国家,应该更加重视新技术成果,实现技术发展的跨越。”这为上海加强农业技术引进和创新指明了方向。上海市政府非常重视科学技术的研究与科技成果的应用和推广,专门建立了“农业科技兴农项目办公室”和“农业成果产业化办公室”。从90年代初的每年500万元财政经费拨款,增加到2000年的每年2亿元左右经费拨款。我们充分利用城市人才、技术、制造业的综合优势,积极引进国外先进技术,组织起来进行消化吸收,甚至创新,重点集中围绕“种苗工程”“温室工程”“生物工程”和“绿色工程”这4个方面。回想起来,有几个项目至今还是很有影响力。

  一个是奶牛育种项目。为了提高上海奶牛的品种质量,早在1986年,上海就从加拿大引进冷冻奶牛胚胎114枚,胚胎移植成功率50%以上,接近世界先进水平。1995年上海引进世界优质种公牛,成立了“上海奶牛育种中心”。如今上海奶牛育种中心的冻精已占全国市场销售的50%左右,上海每头成乳牛年产奶量平均约8000公斤,牛奶公司牧场的成乳牛产奶量9600多公斤,达到了世界先进水平,而且上海奶牛早已消灭了人畜共患的“结核病”和“布氏杆菌病”。这是上海引进消化国外先进技术的一个比较成功的案例。

  另一个是食用菌工厂化栽培项目。这项技术的好处是:单位面积产量是露地或棚舍栽培的数十倍。由于光、温、湿全部自动控制,培养基养分均匀,环境超净,因此产量稳定,质量高,深受国际市场欢迎。我们就以上海市农科院食用菌研究所为依托,派出科技人员前往国外取经学习,然后在浦东孙桥农业开发区和奉贤农业开发区开始了金针菇和蟹味菇的工厂化栽培试验,获得了成功。如今已成为非常成熟的产业,在五四农场、奉贤生物科技园区都有大面积的栽培。

  再一个是温室工程的引进消化吸收项目。玻璃温室用于花卉和蔬菜生产,国外有成熟的经验,国内也有不少地方引进过,但成功者寥寥。市政府支持我们大胆试验。1994年先后从荷兰、以色列引进了15公顷温室种植蔬菜,这是新中国成立以来我国引进温室规模最大的一次。市农委组织了本市农业、科技、高校的力量,组成了一支由资深科技人员组成的专家组,一支以青年博士、硕士为主要力量的攻关组,参与了调研、考察、谈判、引进、安装、栽培、销售的全过程,取得了培养人才和加快温室工程建设的双丰收。上海电气(集团)总公司与市农科院合作组建了专门生产温室设备的“上海都市绿色工程有限公司”,为孙桥现代农业园区成功安装了一套3公顷的国产温室,价格仅1200万元,而从荷兰引进则需2700万元。1年后,本市实现了温室硬件设施消化吸收,国产化率达70%。荷兰在肯尼亚有大片的花卉生产基地,其中有20公顷的温室设备是向上海订购的。上海都市绿色工程有限公司生产的温室后来销往全国,甚至到了南极和西沙群岛,年销售额2亿元以上。

  还有一个项目就是花卉培训中心项目。环境整洁优美的休闲度假绿地离不开花卉,但上海花卉产业在“文革”期间几乎被破坏殆尽。为了加快花卉市场的发展,我们采取派出去、请进来的办法,培养了一批专门从事花卉事业的科技人员和生产、销售人员。1992年,当得知中国和荷兰农业部准备筹建中荷花卉培训中心后,市政府支持农委积极争取将中心建在东海农场,也就是现在的上海鲜花港。经过努力,终于在1998年正式建成并投入使用。该中心在“九五”期间已培训全国花卉从业者1万多人,还与荷兰、以色列、比利时等国的花卉企业合作、合资,每年出口大量凤梨、红掌组培苗,进口荷兰郁金香、百合种球等。如今,上海花卉生产的规模化、产业化正在蓬勃发展,已形成闵行香石竹,奉贤、金山非洲菊,浦东玫瑰,松江银柳,嘉定蜡梅,崇明唐菖蒲、鸢尾和水仙等各具特色的花卉生产基地。上海的花卉企业还在云南、四川等省建立了生产基地,每年出口大量鲜花,供应全国大量种苗,如全国需要的香石竹种苗约40%由上海供给。

  过去的这10年,只是历史长河中短暂的一瞬,但它留给上海农业农村的变化是划时代的。2002年,黄菊同志在农村工作会议的讲话中强调:“上海郊区进入了城乡一体化发展的新阶段,我们要把上海郊区建设成为缩小三大差别的典型示范区。”我坚信,作为特大型城市的上海,农业不会被削弱。上海都市农业虽有别于全国,但实现现代化的条件,决定了我们建设都市农业的步伐可以领先全国!